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《政府投资条例》出台,已酝酿近20年

《政府投资条例》指出,政府投资应当科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明,并与经济社会发展水平和财政收支状况相适应;政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金;安排政府投资资金应当平等对待各类投资主体。

图片来源:视觉中国

记者 辛圆

政府投资将迎来“紧箍咒”。5月5日,中国政府网正式公布《政府投资条例》,内容涉及政府投资方向、范围、项目决策论证过程、事中事后监督等。条例自今年7月1日起实施。

由于长期以来对经济建设的过度强调、事权与支出责任的不对称和财税体制的不健全,地方政府投资存在着投资规模偏大、投资结构失衡、投资决策过于主观和融资渠道过于单一等问题。对此,有关部门多次提出要完善地方政府的投资决策机制,提高投资决策水平;建立合理的政绩考核指标体系,引导正确的投资方向,优化投资结构。

界面新闻记者梳理发现,对政府投资立法最早可以追溯到2001年。当时国务院在立法工作安排通知中提出,由国家计划委员会(即国家发改委前身)起草政府投资建设项目管理办法。2010年,国务院法制办公室公布《政府投资条例(征求意见稿)》,并向社会征求意见,但此后多年没有下文。

直到近两年,在中央强调防范化解政府性债务风险的背景下,《政府投资条例》再次被提上日程表。国务院2018年立法工作计划明确,由国家发展改革委制定《政府投资条例》,并提交全国人大常委会审议。

“《政府投资条例》对政府财政资金的运用、投资领域等都会做出明确规定,需要讨论的头绪和细节都非常复杂,可以说是涉及面广、部门掣肘也多,这导致了法规迟迟不能出台。”国家行政学院教授竹立家对界面新闻表示。

和2010年的《政府投资条例(征求意见稿)》相比,本次公布的《政府投资条例》更强调绩效管理、风险管理、规范管理。

比如,2010年的征求意见稿指出,政府投资应当严格遵守科学、民主、公开原则,体现政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能,有利于扩大就业、推进基本公共服务均等化和优化经济结构,促进经济社会全面协调可持续发展。最新的《政府投资条例》则指出,政府投资应当科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明,并与经济社会发展水平和财政收支状况相适应;政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金;安排政府投资资金应当平等对待各类投资主体。

此外,针对部分官员“拍脑袋”做决策可能产生的损失,《政府投资条例》也提出相应措施,要求“进一步规范政府投资项目审批制度,重大政府投资项目应当履行中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序;强化投资概算的约束力。”凡有超权审批、对不符合规定的政府投资项目予以批准、违规举债、擅自增加投资概算等情形,要对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。

竹立家认为,加快推出规范政府投资的法规意义明显,就是“为了更好规范地方政府债务”,建立“一个完善的制度保障”。

他指出,目前中国处于经济社会发展的重大转型期,政府投资项目和资金量不断增多,但同时政府投资越位问题严重,部分地方政府领导层存在“好大喜功”、“拍脑袋做决策”的问题,造成了地方政府负债严重。

财政部数据显示,截至2018年末,全国地方政府债务余额18.3万亿元,控制在全国人大批准的21万亿元的限额之内,约占去年GDP总量的20%,远低于国际上60%的警戒线。但有券商分析师指出,如果算上地方政府隐性债务,整体地方债务风险会有所上升。

此外,竹立家认为,未来应该更好地发挥人大在政府投资中的作用。他指出,政府资金来自于纳税人,各级人大作为立法机关,应责无旁贷地负起是否授权花钱的责任。目前来看,人大的监督作用并没有得到很好地发挥。

“下一步应严格按照预算法办事,这要求中国要进一步提高预算决策的民主化、法制化和细致化水平。另外,还要改变地方政府唯GDP的传统政绩观,” 竹立家说。

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