记者 | 梁宙

自2003年我国明确允许个人、机构开发利用无居民海岛，到广东率先推进制度探索，中国无人岛开发利用步伐正在加快。

2019年5月10日，广东省自然资源厅印发的《无居民海岛使用权市场化出让办法》（下称《办法》）正式施行。《办法》率先开展对无居民海岛使用权市场化出让制度建设的探索，要求旅游娱乐、交通运输、工业仓储、渔业等经营性用岛，应当通过市场化方式出让无居民海岛使用权。

《办法》规定，在选择市场化出让无居民海岛使用权时，对出让海岛用途、开发目标、生态保护与修复、海岛使用权人资格条件等有特别要求，且有三个及以上意向用岛申请者的，采用招标方式；无特别要求且有三个及以上意向用岛申请者的，采用拍卖方式；以上两种情形之外，可采用挂牌方式出让无居民海岛使用权。挂牌出让无居民海岛使用权不受用岛申请者个数的限制。

易居研究院智库中心研究总监严跃进对界面新闻表示，过去我国无居民海岛的产权不够清晰，无居民海岛用地性质不明确，地方政府不敢轻易授权个人或企业去开发，也不敢进行土地出让，海岛就这样被闲置着。无居民海岛没有开发，岛上也就不会有基础设施，造成海岛都是孤立的局面。

“现在，我国的无居民海岛使用权逐渐得到明确，开始探索市场化出让制度，无居民海岛的利用效率将会得到提高。”监严跃说，我国已经对无居民海岛开展不动产登记工作，还需要通过出让的方式来实现更好的管理，否则不动产登记是没有意义的，因为无居民海岛没有开发就不具有市场价值。

实际上，我国对无居民海岛开发利用的探索已进行了多年。2003年7月，国家海洋局、民政部、总参共同发布的《无居民海岛保护与利用管理规定》实施，明确提出无居民海岛属国家所有，允许个人、机构履行申请审批程序后开发利用，租期最长50年。

2010年，我国正式实施《海岛保护法》，要求各级人民政府应当将海岛保护、开发、建设、管理纳入国民经济和社会发展规划，无居民岛开发再次进入公众视野。

2011年4月，国家海洋局公布我国第一批开发利用无居民海岛名录，并且明确任何企业和个人可参与开发，有偿使用无居民海岛。这份名录共涉及沿海8省区176个无居民海岛，其中广东60个，全国最多。

早在广东之前，也有省份探索出台政策推动无居民海岛开发利用。2013，浙江出台《浙江省无居民海岛开发利用管理办法》，明确单位或个人获得可开发无居民海岛使用权的程序，“旅游、娱乐、工业等经营性用岛的无居民海岛使用权应当通过招标、拍卖、挂牌等方式取得”。

2018年，海南省海洋与渔业厅公布《海南省无居民海岛开发利用审批办法》提出，单位或个人可申请开发利用无居民海岛，并明确无居民海岛开发利用最高期限，其中旅游、娱乐用岛二十五年；公益事业用岛四十年；港口、修造船厂等建设工程用岛五十年等。

但是，这么多年来，我国对无居民海岛的开发利用以及管理仍相对滞后。一名曾参与过无居民海岛开发的业内人士对界面新闻表示，海岛开发的成本非常高，我国部分获批准开发的无居民海岛未能实现盈利，有的甚至处于“烂尾”状态。

北京联合大学副研究员杨彦锋对界面新闻表示，无居民海岛的开发如果是做旅游用途，而非农业、海洋渔业用途时，开发成本比较高，因为需要建设基础设施，开发过程中也有环保的要求，还需要进行交通的配套开发。

“海岛基底基本都是石头，在岛上建设房屋需要从陆地运输物资过去，在海岛上建设一栋楼的成本是陆地上的3-5倍，海岛上的淡水也需要从陆地运输过去或者在海岛上采集，生活垃圾则需要运回陆地处理，这些因素都造成海岛开发的成本奇高。”上述业内人士称。

广东有着丰富的海岛资源，在无居民海岛开发利用以及使用权转让等方面的探索有望为其他沿海省份提供一个样本。

据《中国海域海岛标准名录》显示，目前我国总计有11000多个海岛，面积在500平米以上的海岛有6000多个，无居民海岛约占全部海岛个数的96%。面积在500平米以上的无居民海岛，主要分布于浙江、福建和广东三省。

去年广东印发的《广东省海岛旅游发展总体规划（2017-2030年）》显示，广东省14个沿海地级市共有海岛1963个，总面积1513.17平方千米，海岛岸线总长2378.13千米。其中，90%以上的海岛为无居民海岛，面积小于500平方米的海岛占50%以上，离岸距离小于1千米的海岛占近50%。

2018年国家发布的《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》提出，率先在浙江、广东省有序推进无居民海岛使用权市场化出让工作，并在总结经验基础上加快完善相关配套制度，2019年全面推广实施；2020年基本建立保护优先、产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效的海域、无居民海岛有偿使用制度。

今年4月两办印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》也提出，要构建无居民海岛产权体系，试点探索无居民海岛使用权转让、出租等权能。

广东此次新规对无居民海岛市场化出让程序进行了优化调整，《办法》将市场化出让活动前置，先通过市场化出让活动确定无居民海岛使用权中标人、竞得人并缴纳无居民海岛使用金，后由中标人、竞得人在规定的时间内组织编制《无居民海岛开发利用具体方案》和《无居民海岛开发利用项目论证报告》并通过县级自然资源部门组织的有关评审，再办理无居民海岛用岛批复手续。

广东省自然资源厅表示，《办法》此项创新点既有利于意向用岛单位或个人迅速落实开发利用意图、推进用岛项目落地，也有助于调动地方的无居民海岛保护与管理工作积极性。

严跃进分析，过去无居民海岛需履行申请审批程序后开发利用，整个周期被拉长，过程也更为繁琐，如今广东省对市场化出让程序进行调整，从市场化角度来看，允许各种企业与投资商先行，相当于进入“备案制”，整个行政效率将得到提高，有助于加快无居民海岛开发的节奏。