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义务教育公用经费分担机制再调整,市县责任仍待明确

值得注意的是,方案提到“将国家制定的分地区生均公用经费基准定额,调整为制定全国统一的基准定额”。

图片来源:视觉中国

2019年6月3日,国务院办公厅印发《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(简称“方案”),将教育领域财政事权和支出责任划分为义务教育、学生资助、其他教育三个大的部分,在多个小的方面明确了中央和地方财政在相关经费方面的分担比例。

值得注意的是,方案提到“将国家制定的分地区生均公用经费基准定额,调整为制定全国统一的基准定额”。

根据《中国教育经费统计年鉴》,自2006年实施农村义务教育经费保障机制改革以来,义务教育生均公用经费多次提高,由最初的生均10至20元,逐步提高到中西部地区普通小学每生每年600元、普通初中每生每年800元;东部地区普通小学每生每年650元、普通初中每生每年850元。

这得益于国务院2015年发布的《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》,通知要求,自2016年起进一步完善城乡义务教育经费保障机制。

从2016年春季学期开始,中央统一城乡义务教育学校生均公用经费基准定额,确定了中西部地区与东部地区的不同经费基准定额。并在此基础上,对寄宿制学校按照寄宿生年生均200元标准增加公用经费补助,继续落实好农村地区不足100人的规模较小学校按100人核定公用经费和北方地区取暖费等政策。

另一个不可忽视的背景是,国务院在2016年出台的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中,将政府间义务教育事权与支持责任划分改革列为优先改革的重要领域之一。

按照指导意见,2016年选取国防、外交等领域率先启动中央与地方财政事权和支出责任划分改革。2017至2018年争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。2019至2020年基本完成主要领域改革,梳理需要上升为法律法规的内容,适时制修订相关法律、行政法规,推动形成保障中央与地方财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。

2018年,国务院办公厅印发《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》,再度要求巩固完善城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制,逐步实行全国统一的义务教育公用经费基准定额。

值得注意的是,2015年国务院的《通知》明确要求,落实生均公用经费基准定额所需资金由中央和地方按比例分担,西部地区及中部地区比照实施西部大开发政策的县(市、区)为8∶2,中部其他地区为6∶4,东部地区为5∶5。

中西部地区包括黑龙江、吉林、山西 、安徽、江西、河南、湖北、湖南、内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆19个省(自治区、直辖市),东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南11个省(直辖市)。 

国办6月3日印发的《方案》则对此进行了完善和调整,《方案》显示:按规定提高寄宿制学校等公用经费水平,单独核定义务教育阶段特殊教育学校和随班就读残疾学生等公用经费标准,所需经费由中央与地方财政分档按比例分担,其中:第一档中央财政分担80%;第二档中央财政分担60%;第三档、第四档、第五档中央财政分担50%。

第一档包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等12个省(自治区、直辖市);第二档包括河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南等10个省;第三档包括辽宁、福建、山东等3个省(不含计划单列市);第四档包括天津、江苏、浙江、广东等4个省(直辖市)及大连、宁波、厦门、青岛、深圳等5个计划单列市;第五档包括北京、上海等2个直辖市。

社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为,“此次分档、分比例更加细致,相比东、中、西这样划分更加细致和科学,体现公共服务的财力保障更容易到位。”

“近10年来,我国义务教育财政体制经历了多次调整,在义务教育事权划分上取得了很大成效。”中南财经政法大学财政税务学院副教授李祥云表示,将义务教育作为共同事权已形成社会共识。

此外,农村公办学校校舍单位面积补助测算标准也有所变动:所需经费由中央与地方财政分档按比例分担,其中:第一档、第二档中央财政分担比例由50%分别提高至80%、60%;第三档、第四档、第五档中央财政由奖补支持调整为分别分担50%、30%、10%。

同时,将贫困地区农村义务教育学生营养膳食补助标准由中央与地方分别制定,调整为统一制定国家基础标准。

“从机构设置到财政保障机制,虽然我国义务教育事权与支出责任在中央与地方政府间划分已构建了一个较为清晰的架构,但省与市县政府间的义务教育事权与支出责任划分仍比较模糊。”李祥云认为,“由于省如何统筹,省与市县各自配套多少,并没有明确规定,在实际运行中,部分省份将本应该承担的义务教育支出责任下压给市县,市县几乎被迫承担了中央专项资金要求地方配套的所有资金。”

李祥云曾在实地调查的过程中发现,尽管中央财政按照每生每天4元的标准承担农村义务教育阶段学生全额的营养膳食补助,地方政府配套承担执行过程中其他费用。但由于文件对于省与市县配套承担其他费用作出的规定较为模糊,在实际执行过程中,基本上由县级财政负担。

“实施农村营养餐的市县财力有限,全额负担营养餐改善计划所需配套支出没有额外的预算安排,就往往导致试点学校只能勉强维持。”李祥云称,在义务教育校舍新改扩建方面的事权划分上,同样存在此类问题,省与市县事权和支出责任划分表述模糊,使得很多校舍项目因为中央要求的配套资金难以落实到位而被迫停工。

对此,李祥云建议,在公用经费支出责任划分上,要进一步明确省级政府承担的支出责任,“这一部分经费数额不是很大,目前中西部一些省份采用的方式具有参考价值,比如一些中部省份,明确中央承担60%的公用经费支出,剩余部分所需资金由省承担月30%,市县承担10%。”

安徽大学经济学院教授李光龙也曾撰文提出,“应进一步理顺中央与地方以及省一下各级政府间财政关系,建立起完善的中央、省、县分项目、按比例共同负担的义务教育经费保障机制,尤其应强化省级政府的义务教育经费统筹分配权。”

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