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最高法发布首个生态环境损害赔偿司法解释,三种情形可提起诉讼

最高法出台司法解释明确,生态环境损害赔偿诉讼要先于环境民事公益诉讼处理,同时要根据生态环境能否修复对损害赔偿责任范围进行分类规定。

图片来源:视觉中国

实习记者 | 何香奕

生态环境损害赔偿制度在全国试行一年半以来,各地政府提起生态环境损害的索赔案例已经达306件。最高法出台司法解释明确,生态环境损害赔偿诉讼要先于环境民事公益诉讼处理,同时要根据生态环境能否修复对损害赔偿责任范围进行分类规定。

2019年6月5日是世界环境日,最高法正式发布《最高人民法院关于审理生态环境赔偿案件的若干规定(试行)》(简称《若干规定》)。最高法副院长江必新指出,此次发布的《若干规定》是对于司法实践中亟待明确的生态环境损害赔偿诉讼受理条件、责任范围、诉讼衔接、强制执行等问题予以规定。

生态环境损害赔偿制度改革不同于环境公益诉讼,是国务院授权省级、市地级人民政府作为本区域生态环境损害赔偿的权利人,对违反法律法规,造成生态环境损害的单位或个人开展索赔的活动。

我国《生态环境损害赔偿制度改革方案》自2017年发布,生态环境损害赔偿制度从2018年1月1日起开始试行。最高法介绍,截至2019年5月,各级人民法院共受理省级、市地级人民政府提起的生态环境损害赔偿案件30件,其中受理生态环境损害赔偿诉讼案件14件,审结9件;受理生态环境损害赔偿协议司法确认案件16件,审结16件。

《若干规定》提出,省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门可以作为原告提起诉讼。

同时,这份司法解释也明确了可以提起诉讼的三种情形,包括发生较大、重大、特别重大突发环境事件的,在国家主体功能区域中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生坏境污染、生态破坏事件的,以及发生其他严重影响生态环境后果的情形。

《若干规定》还首次将“修复生态环境”作为生态环境损害赔偿责任方式,同时明确了责任范围,根据生态环境是否能否修复毒损害赔偿责任范围予以分类规定,明确生态环境能够修复时应当承担修复责任并赔偿生态环境服务功能损失,生态环境不能修复时应当赔偿生态环境功能永久性损害造成的损失,并将“修复效果后评估费用”纳入修复费用范围。

对于修复生态环境,最高法环境资源审判庭副庭长魏文超表示,“如果部分能修复、部分不能修复,可以修复的就承担修复费用和服务功能的损失,部分不能修复的、完全不能修复的,还要再增加承担生态环境功能永久性损害造成的损失,这是我们司法解释的一个比较特殊的规定。“

此外,生态环境损害被告除了承担赔偿修复费用、服务功能损失、永久性损害所造成的损失之外,还需承担行政机关前期采取的应急处置的费用,包括诉前进行检测、检验、调查、鉴定等。

值得注意的是,《若干规定》第十七条明确了生态环境损害赔偿诉讼要先于公益诉讼进行审理,“人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件,应先中止民事公益诉讼案件的审理,待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后,就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判”。

在实践过程当中,有一些案件同时存在环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼,究竟哪个诉讼应该优先,应该先处理哪个案件,各地做法也不同。最高法6月5日发布的生态环境损害赔偿制度改革的典型案例中,山东金诚重油案中存在对同一污染环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼后,人民法院先行中止环境民事公益诉讼案件审理,待生态环境损害赔偿案件审理完毕后,就环境民事公益诉讼中未被前案涵盖的诉讼请求依法作出裁判。

魏文超解释,生态环境损害赔偿诉讼要先于公益诉讼进行审理,是考虑到生态环境损害赔偿诉讼保护的范围更加广泛,除了可以保护社会公共利益、人民群众的环境权益外,还涉及到国家利益的保护。另外,他指出,“生态环境损害赔偿诉讼的终极目的就是及时修复生态环境,省市人民政府实际上是具备这样的资源和能力的。”

中国水利水电科学研究院副总工、特邀咨询员郭军接受界面新闻采访时指出,此类生态环境污染事件,对于社会公众影响力极大,考虑到重大的公共利益,政府作为代言人出面最为合适。

全国律协环资能委委员、安徽昊华律师事务所律师赵光向界面新闻表示,生态环境损害赔偿诉讼司法解释的出台必将对环境司法乃至环境行政执法产生深远影响。

赵光称,从目前的情况来看,针对同一生态环境遭到损害事件,环保社会组织、人民检察院和省市人民政府均可以提起诉讼。但是现有的法律、法规或者其他规范性文件并没有确定各个主体提起诉讼的适用条件和程序规定,因此不可避免的会出现撞车现象,在实践中已有相关案例出现。因此,推动立法设立一个多元主体参与生态环境遭到损害后各个主体进行诉讼的优先规则,是当前必须面对的问题。

对于生态环境损害赔偿诉讼和民事公益诉讼如何衔接,赵光认为只要确定了受到损害的生态环境的属性,问题就解决了。比如集体土地上的生态环境遭到破坏和国有土地上的生态环境遭到破坏,原告诉讼主体和土地所有权人或者代表国家行使土地所有权人应当是相吻合的。以此类推。同时,当相应诉讼主体怠于行使诉权的时候,其他诉讼主体或者具有监督职责的诉讼主体可以行使诉权。

关于鉴定问题,赵光认为,应当从法律层面确定鉴定评估范围、主体、责任分担、管理机构、资金来源、鉴定评估机构资质;完善鉴定评估工作管理,敢于让市场来决定;制定明确的鉴定评估技术规范,探索建立一套完整的生态环境损害评估鉴定体系;充分利用专家辅助人制度,不过度依赖鉴定机构。。

另外,对于生态环境损害赔偿资金管理问题,赵光认为要多元化,除了财政专项资金、法院专项基金之外,还可以引入信托和慈善信托的模式,使得赔偿资金既能保值、又能增值,还可以实现专款专用的隔离功能,从而真正实现生态环境损害赔偿制度建设的目的。

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