菲律宾人要求加拿大运走出口的垃圾

文|法治周末特约撰稿 郭旭阳

5月31日，菲律宾将停泊在首都马尼拉西北的苏比克港湾装有69个垃圾集装箱的有害垃圾退回给加拿大。有害垃圾问题自2014年至今，成为两国激烈争端的中心。

69箱垃圾滞留菲律宾6年

据报道，2013年至2014年间，一家加拿大公司向菲律宾出口103个集装箱的垃圾，集装箱外贴有可回收塑料的标签。截至目前已有34个集装箱的垃圾被处理，但仍有69个集装箱滞留在菲律宾港口。

菲海关经检查发现，这69个集装箱中有大量的电子产品垃圾、厨房垃圾等。菲律宾指控加拿大违反《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》(下文简称《巴塞尔公约》)，并一再敦促加拿大运回这批垃圾。该公约旨在遏制越境转移危险废料，特别是向发展中国家出口和转移危险废料。

加拿大总理特鲁多2015年和2017年访问菲律宾时，菲律宾一再敦促他解决垃圾问题。为此，两国还成立了解决垃圾集装箱联合小组。尽管菲律宾一家法院2016年曾下令将垃圾运回加拿大，但6年来加拿大从未想过将垃圾拉回去，只是一直试图说服菲方处理这批垃圾。菲律宾总统杜特尔特为加拿大设定了一个5月15日的日期红线，要求加拿大在此日期前运回垃圾。

然而，截至期限已过，加拿大依旧没有运走该国自2013年以来一直堆积在菲律宾港口的69个垃圾集装箱。加拿大的这一做法激怒了菲律宾。由于加拿大未能在菲方设定的5月15日最后期限前运回其滞留在菲的垃圾，菲律宾外交部长洛钦于5月16日下令召回包括大使在内的多名菲驻加拿大外交官。菲律宾总统府发言人敦促加拿大必须尽快采取行动，否则只会影响两国外交关系。

由于加拿大未如期在5月15日前收回垃圾，菲律宾总统杜特尔特表示，他将就该问题向加拿大“宣战”，加拿大政府则回应，将支付运回垃圾的全部费用，并承诺6月底前收回所有垃圾。

加拿大环境与气候变化委员会预计，到6月底，这些废物将从菲律宾撤走，但菲律宾拒绝了加拿大6月下旬遣返垃圾的时间表。通过一番激烈交涉，最终，菲律宾在5月31日把它几年来收到的数吨加拿大垃圾退回给加拿大，该争端才真正告一段落。

垃圾进口中的国际法问题

上世纪70年代，西方各国开始关注电子废料和其余有毒废物带来的健康隐忧，垃圾就地弃置经常遭到民众的强烈反对，于是各国开始将废料输出到环境法规相对宽松的发展中国家。

但是到了上世纪80年代，这种做法开始引发争议，促成1989年通过《巴塞尔公约》严格控制越境转移。该公约于1992年正式生效。该公约的基本目的包括了减少有害废弃物之产生，并避免跨国运送时造成的环境污染与妥善管理有害废弃物之跨国运送，防止非法运送行为。

此外，《巴塞尔公约》所规制的对象包括了应严加管制的有害废弃物。这也是本案中菲律宾针对垃圾进口问题与加拿大不惜撤回驻加拿大外交人员甚至扬言开战的焦点所在。

在《巴塞尔公约》的管制下，所有有害废弃物的越境转移都必须得到进口国及出口国的同意才能进行。为了进一步控制有害废弃物的转移问题，1995年通过了巴塞尔公约修订案(又名巴塞尔禁令)，禁止已发展国家向发展中国家输出有害废弃物。

《巴塞尔公约》是有效控制有害物质毒害的重要国际公约，而且具国际法的效力。菲律宾与加拿大均为该公约缔约国。该公约第十四次缔约国大会(COP14)于2019年5月10日在瑞士日内瓦召开，此次会议成果文件再次明确：缔约国被要求把塑料垃圾的产生缩减到最小限度，尽可能在国内处理。

加拿大出口垃圾违法国际法

从法律视角看，菲律宾与加拿大在垃圾进口方面持续的争议焦点在于这起争端的当事方加拿大克罗尼克股份有限公司将贴有可回收塑料标签的103个集装箱的垃圾出口至菲律宾，而经菲律宾海关经检查，有69个集装箱中有大量电子产品垃圾、厨房垃圾，而非标签所示的可回收塑料垃圾。此种行为是否构成非法运输行为以及基于此加拿大是否违反《巴塞尔公约》。

《巴塞尔公约》第9条规定了“非法运输”的行为。第9条第1款c项规定：“为本公约目的，任何通过伪造、谎报或欺诈而取得有关国家同意的危险废物或其他废物的越境转移，视为非法运输。

根据该争端中克罗尼克股份有限公司虚假货物描述，可以明确判定克罗尼克公司在该事件中的行为明确构成了《巴塞尔公约》所界定的“非法运输行为”。

在此基础上，《巴塞尔公约》第9条第2(a)款进一步明确了基于此种非法运输行为，该出口国“应确保在被告知此种非法运输情况后30天内或在有关国家可能商定的另一期限内，将有关的危险废弃物由出口者或产生者或必要时由它自己运回国内。为此目的，有关缔约国不应反对、妨碍或阻碍将那些废弃物退回出口国”。

菲律宾马尼拉法院针对该公司的非法运输有害垃圾的行为也作出了明确判决，要求该公司收回在菲律宾的69个垃圾集装箱。

从2013年起至2019年5月，加拿大政府在明确知晓其国内公司违反公约而非法运输有害垃圾行为的情况下，在收到菲律宾政府通知和法院判决后未能及时处理，没有根据《巴塞尔公约》履行作为缔约国所承担的在30天内运回出口国的法律义务，很明显地违反了该公约。

限制有害垃圾进口的示范效应

据统计，世界上只有9%的塑料被回收再利用，其余大部分都在东南亚的垃圾掩埋场腐烂或被非法焚烧，释放出剧毒烟雾。我国于长期接收全世界的塑料垃圾，为了保护环境和人民的身体健康，2018年1月，我国不再接收废弃塑料、废纸等24中进口固体废弃物的禁令正式生效。该禁令生效之后，引起了美国、英国、日本、澳大利亚等国家“垃圾危机”的连锁反应。

同时，在垃圾问题早已成为菲律宾和加拿大之间激烈争端之际，数个东南亚国家也表示不愿再成为西方世界的垃圾场。根据绿色和平组织于2018年发布的报告显示：2018年前6个月，美国出口的用于回收利用的塑料垃圾中，有近一半被运往泰国、马来西亚和越南等国。

而去年一年，美国超过70%的塑料垃圾是运往中国内地与香港。《英国卫报》称，东南亚国家正在艰难应对中国垃圾禁令出台后外国塑料垃圾的不断涌入。“随着进口的增加，我们看到这些国家开始作出反应。”

5月28日，在马来西亚巴生港发现了9柜贴错标签和无法回收的废弃物。其中的垃圾来自美、英、澳、沙特、荷兰和新加坡等地。另外还有60柜走私进入加工厂的污染废弃物。因此，马来西亚决定退还450吨不可回收的塑料垃圾给原籍国，以避免成为发达国家的“垃圾倾销场”。

马来西亚环境暨科学女部长说：“马来西亚将不再接受外国垃圾，我们不再让已开发国家来威胁我们。”而根据绿色和平组织最新报告：2018年前7个月，从美国出口到马来西亚的塑料废弃物比2017年增加了1倍多。

有害垃圾将何去何从?

据统计，截至2015年，估计全球累积生产的塑料总量约为50亿吨。平均到每个人身上是40公斤，也就是说，塑料的总量与所有人类的生物量相当。近年来，塑料造成的垃圾污染引起了全球的关注。英国广播公司播出的《蓝色星球2》节目显示，塑料袋和塑料瓶造成海洋堵塞，鱼类、龟类和其他海洋野生动物死亡，促使各国政府实施更严格的规定。

当前，废塑料国际贸易主要出口国是美国，1990年，美国虽然已经签署《巴塞尔公约》，但美国国会一直未批准该公约。这也意味着该公约对美国并不具有法律拘束力。同时有迹象显示，越来越多的有毒废弃物的非法转移，来自已经是《巴塞尔公约》缔约国的欧洲国家。

如何规制有害垃圾的非法转移，同时减少有害垃圾的产生，成为有害垃圾出口国与进口国共同的难题。本质上看，有害垃圾的产生与越境转移是环境与贸易相互交织的问题，涉及协调经济发展与环境保护之间的关系。

针对有害垃圾从发达国家向诸如中国、东南亚地区的非法转移，受害国应依据《巴塞尔公约》及相关国际法规则积极维护自身合法权益，维护公平与良好的环境。