记者 辛圆

中共中央办公厅、国务院办公厅周一印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，科学实施“组合拳”，加强财政、货币、投资等政策协同配合，促进经济运行在合理区间。

分析师指出，在外部环境变化、国内经济下行压力上升的背景下，内需的压舱石作用将更为重要，这就要求逆周期政策进一步发力。允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，可以减轻财政支出压力，带动更多资金用于基建，从而实现稳增长的目的。

“在5月初中美贸易冲突加剧之后，外部不稳定性上升，而国内逆周期政策回撤带动本就不强劲的内需放缓。现在国内经济下行压力上升，要求逆周期政策发力，是这一政策出台的主要原因。”西南证券首席宏观分析师杨业伟对界面新闻说。

他表示，将地方政府专项债扩展到资本金是疏通信用投放，托底经济的有效政策。这也说明决策层继续将经济稳定放在政策的首要目标，未来可能会有更多稳增长的政策出台。

国家统计局公布的数据显示，一季度中国经济增速录得6.4%，和去年四季度持平。但4月以来的一系列经济指标均显示经济增长动力不足。例如，1-4月基础设施投资同比增长4.4%，增速与一季度持平，仅较上年末的历史低点回升0.6个百分点，大幅低于去年同期8个百分点；5月官方制造业采购经理人指数(PMI)跌至49.4，时隔2个月再回到荣枯线以下。

有分析师指出，基建增速难以回暖的主要原因在于项目资本金以及后续建设资金不足的困境始终未能得到解决。

民生证券高级宏观分析师解运亮对界面新闻指出，国家规定，对各种经营性投资项目，必须拥有一定比例的资本金，首先落实资本金才能进行建设，在一些重大项目的实际操作中，项目资本金不足一直是制约其发展的主要因素。

对此，中办、国办在《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》中明确指出，对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。

上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣对界面新闻表示，将专项债作为特定项目的资本金有多重利好。一是减轻财政支出的压力，以往项目建设需要财政拨款作为项目资本金，对财政预算资金构成了一定压力。二是专项债做资本金以后，可在此基础上对外融资，能够带动更多资金投资于基建项目。三是扩大了地方政府的融资权限，有利于将隐性债务显性化，促进地方政府债务规范管理。第四，专项债只能作为特定项目的资本金，体现了财政政策有保有压的政策思路，财政投资将更加精准、有效。

根据西南证券的测算，这一政策可能推升基建投资增速回升3.5-4.5个百分点，今年基建投资增速可能回升至6%-8%的水平。

为了鼓励金融机构给发专项债的项目融资，财政部等六部门有关负责人在答记者问时指出，凡偿债资金来源为经营性收入、不新增隐性债务的，不认定为隐性债务问责情形。对金融机构支持存量隐性债务中的必要在建项目后续融资且不新增隐性债务的，也不认定为隐性债务问责情形。 

在财政政策发力”开前门“的同时，财政部、发展改革委、人民银行、审计署、银保监会、证监会有关负责人也明确表示，要坚持疏堵并重，把“开大前门”和“严堵后门”协调起来，坚决遏制隐性债务增量、坚决不走无序举债搞建设之路的同时，鼓励依法依规通过市场化融资解决项目资金来源。

根据《通知》，专项债券必须用于有一定收益的重大项目，融资规模要保持与项目收益相平衡。地方政府加强专项债券风险防控和项目管理，金融机构按商业化原则独立审批、审慎决策，坚决防控风险。必须坚持结构性去杠杆的改革方向，坚决不搞“大水漫灌”。对举借隐性债务上新项目、铺新摊子的要坚决问责、终身问责、倒查责任。

《通知》还强调，地方政府按照一一对应原则，将专项债券资金严格落实到实体政府投资项目，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。

东方金城研究发展部技术副总监张伊君表示，这意味着本次专项债补充项目资本金不仅有着明确的资格条件要求，而且严禁违规扩大资金用途，其中最关键的一条是不增加隐性债务。这表明监管层对地方政府隐性负债仍在坚持高压监管原则，后期地方基建项目借专项债新规“遍地开花”的可能性很低。

财政部公布的数据显示，截至2018年末，中国地方政府债务18.39万亿元，地方政府债务率为76.6%。加上纳入预算管理的中央政府债务14.96万亿元，两项合计，中国政府债务33.35万亿元。按照国家统计局公布的中国2018年GDP初步核算数90.03万亿元计算，中国政府债务负债率（债务余额/GDP）为37%，低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。

此外，《通知》提出，积极鼓励金融机构提供配套融资，项目可以组合采取专项债+市场化融资（如贷款）的方式融资。

今年1月9日召开的国务院常务会议提出，货币信贷政策要配合专项债发行及项目配套融资，引导金融机构加强金融服务，保障重大项目后续融资。这被认为是给专项债和市场化融资开了口子。

梳理公开信息可以发现，今年以来已经有多个类似案例。例如，洛阳，南昌和厦门轨道交通项目的融资结构均为贷款和项目收益债混搭。其中，洛阳，项目收益债融资50亿，其余94.224亿通过贷款融资。南昌项目收益债融资20亿，银团贷款融资186亿。厦门，项目收益债融资134亿，银行贷款9亿，其他包含国开基金10亿、企业债券10亿。

《通知》还明确了金融支持专项债券项目标准，将重大项目分成三类，并对不同类型项目资金来源进行了明确。其中，组合使用专项债券和市场化融资的项目，项目收入实行分账管理。具体来说，项目对应的政府性基金收入和用于偿还专项债券的专项收入需及时足额上缴国库，纳入政府性基金预算管理，确保专项债券还本付息资金安全。项目单位则对市场化融资承担全部偿还责任，在银行开立监管账户，将市场化融资资金以及项目对应可用于偿还市场化融资专项收入，及时足额归集至监管账户，保障市场化融资到期偿还。