作者 | 中国油气产业智库联盟专家 刘满平

3月19日，中央全面深化改革委员会第七次会议强调，要推动石油天然气管网运营机制改革，组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司（下称国家管网公司）。

对于油气尤其是天然气产业来说，管网起着非常重要的作用，可以说“管网决定市场范围、管网决定发展空间”。因此，组建国家管网公司将是近年来天然气体制改革中最为重大和根本性的改革措施之一，势必对中国天然气市场带来深远的影响。

中国天然气管网发展现状和运营机制

天然气管网主要包括长输管网（跨省长输管网、省内长输管网）、跨省支干管网、配气管网等。即将组建的国家管网公司主要包括长输管网。

2004年，西气东输一线工程正式投产，拉开了中国全面应用天然气的大幕，天然气消费量年均增速超过16%。

与此同时，天然气管网建设也进入了一个快速发展的阶段。截至2018年底，中国建成运行的长输天然气管线总里程7.6万公里，已初步建成以陕京一线、陕京二线、陕京三线、西气东输一线、西气东输二线、西气东输三线、川气东送等为主干线，以冀宁线、淮武线、兰银线、中贵线等为联络线的国家主干管网，干线管网总输气能力超过2800亿立方米/年。

天然气管网已经形成常规和非常规国产气、陆上进口管道气、海上进口LNG等多气源互济，“西气东输、北气南下、海气登陆、就近供应”的供气格局。

中国天然气管网运行管理机制主要呈现两大特点。

一是采取自建自管模式。中国天然气管网大型干线和支干线工程主要由三大国有石油公司投资建设，区域内支线主要由三大石油公司和地方资本投资建设。各投资主体以市场为导向，按线建设管道，自行管理运营。受管网发达程度影响，在管网具体管理模式上有所不同，存在“一线一管”、“一区一管”或多主体共存的“一区多管”。

二是实行运输加销售的一体化运营，一家独大。管网与相应气源对应，管网运营企业作为石油企业的下属企业，运销一体化，纯管网运输企业和运输量较少，拥有对下游市场的供气垄断权。由于中石油拥有超过76%的国家级干支线输气管网，导致中石油占据绝大部分市场份额，一家独大。

这一运行管理机制，目前主要存在两大问题。

一是制约其它主体进行管网投资。由于目前中国天然气产业的主要运行方式是运营商集生产、运输和销售于一体，三家国家石油公司控制了98%的上游气源供应。而长输管网建设审批必须落实气源和市场，上游垄断在管网投资方面形成了难以逾越的门槛，制约其他主体进行长输管网投资。

二是自建自管导致的各自为政问题非常明显。突出表现在：各自为政导致互联互通程度不够，缺乏统一调控机制导致协同难度大，缺乏统一整体规划导致重复建设，资源“南来北往”致使管网运行效率低下，统一监管难度大导致执行力低，难以实现管网开放和公平竞争，最终导致输配环节层级多，终端价格高等。

国家管网公司成立，对天然气市场发展有何益处？

首先，这有利于提高天然气供应，促进终端需求增长。

目前天然气上游勘探开采区块以及中游管网设施基本上被国内少数几大油气企业拥有，其它企业很难进入，生产主体相对单一，导致国内天然气产量增速远远低于消费增速。进口管道气和液化天然气（LNG）也受到现有管网、接收站等基础设施的制约，资源供应增量难以大幅度提高。

成立国家管网公司，实行运销分离，公平开放，不仅能够让现有国有油气企业的资本支出更集中在勘探及提升产量上，还能够让更多的市场主体进入上游勘探开发，或者利用现有管网、接收站等进口LNG甚至管道气，使得国内供应主体更加多元化，提升天然气供应能力。

终端需求方面，成立国家管网公司后，其它供气商进入终端消费市场的障碍被消除，可以根据自身气源情况扩大销售范围，终端用户也将有更多选择机会，终端消费市场竞争将更加充分，进而促进天然气消费。

其次，有利于促进管网建设，改善管网投资建设效益。

长期以来，中国天然气管网建设严重滞后于产业发展速度，不足以支撑天然气作为主体能源的地位。

横向上看，中国建成运行的长输天然气干线管道密度只有7.3米/平方公里，分别相当于美国、法国、德国的1/8、1/9和1/10。纵向上看，2015-2018年间中国天然气管网里程年均增速为5.9%，与“十三五”规划年均增速10.2%的目标尚有一定差距。

尽管管网投资建设不足已阻碍了天然气生产供应，但民营企业仍难以进入，致使天然气管网投资建设的巨大潜力难以释放，不仅管网建设规模、速度跟不上现实需求，管网投资建设的效率和效益也有待大大提高。

成立国家管网公司，可以引入民营资本，拓宽管网建设的资金来源，还可以通过资本化、证券化的渠道，上市募资广泛引入社会资本，从而释放管网投资建设的巨大潜力，改善管网投资建设的效益。

再次，有利于实现管网的全面互联互通，消除无序竞争和资源浪费。

互联互通是实现资源无阻流通的前提。

由于不同的管线由不同的企业投资建设，建成后的管网基本相互独立运营，导致长输管网之间、长输管网与省管网之间、沿海LNG接收站之间互联互通程度较低，区域气源“孤岛”或LNG孤站多处存在，具备互联互通功能的枢纽站和双向输气功能的管网较少，管网压力不匹配，富余气源和LNG接收站不能有效利用。且由于上游气源商相对独立，企业仅从自身需求的角度规划和建设管网，导致管网重复规划或建设现象相对普遍。

国家管网公司的成立能够从全局层面考虑气源潜力和市场分布，便于统一科学规划管网干支线管径、壁厚压力和路由走向，以及分段分期建设计划，减少重复建设投资和无序竞争，避免浪费宝贵的土地资源和资金。且也有利于减少管网运输层级，真正实现“全国一张网”，避免或减少通过不同管道代输出现价格叠加和加价过高的现象，真正降低管道运输价格水平。

此外，还有利于推动中国天然气价格市场化改革。

中国自2005年开始启动了天然气价格的市场化改革，通过出台一系列政策指引天然气定价逐步迈向市场化。2012年确定了“放开两头、管住中间”的天然气价格改革目标，并加大了市场化改革步伐。但由于管网设施公平开放效果并不理想，导致新进入上游气源行业并通过管道供气的企业屈指可数，下游也尚未形成有效、充分竞争的市场氛围。

在这种情形下，即使政府放开价格管制，天然气价格也无法通过竞争形成，也就谈不上市场化定价。

成立国家管网公司，管输和销售业务分开，其它主体通过管网的公平开放进入市场的概率大增，市场供给方、用户以及中介服务机构的数量增加，性质多元化。

现有油气企业由于管网被剥离，在市场上垄断力和话语权得到一定程度的削弱，客观上提升了其它市场主体公平竞争的能力，市场竞争将更加激烈。这就为“放开两头”打下了良好基础，将有利于推进天然气价格市场化改革。

中国天然气市场体系将重塑

对于天然气市场体系的具体定义，不同的人从不同的角度出发有不同的定义和观点。

如果从政府和宏观层面考虑，笔者认为，天然气市场体系是指建立在一定天然气基础市场上，天然气资源配置方式、市场运行机制、市场制度或规则、监管机制等各种资源要素与关系的综合。

天然气市场体系的基本构成要素包括五大部分：市场基础要素、市场制度、市场结构、市场运行机制和市场管理与监管机制。国家管网公司成立后，对这些要素都将造成影响。

在国内天然气产量继续大幅提升难度较大、管道气又受多方掣肘的情况下，国内资源供应增量靠进口LNG补充的比例不断提高。2018年中国天然气产量1610亿立方米，进口气1237亿立方米，占比达43.4%。

国家管网公司成立后，预计会有更多的市场主体进口LNG，甚至是进口管道气，对国内资源市场供应形成利好。且可以让其它供气商可以使用管网输送自己的气，扩大销售范围。

长远看，这可使市场竞争更加充分，通过竞争来降低天然气价格，提升其竞争力，促进天然气消费。

目前，中国天然气基础设施市场存在的两大问题是，互联互通程度低和管网建设不足。

管网公司成立后，在一定的合理收益下，将会吸引更多社会资本进入天然气基础设施领域，刺激社会资本投资的热情，一定程度上会激发企业建设管网和开发的热情。

之前，中国管网建设缺乏统一的技术标准。各投资主体建设的管道自成一体，在压力等级、管径大小、计量方式等方面各有不同，接入条件透明度不够，增加相互间衔接难度。

管网公司成立后，由于市场交易主体交易行为方式将发生重大变化，其一系列市场制度或规则将发生改变。

政府管制逐步放开，市场生产者、用户以及中介服务机构的数量增加，性质多元化，之前三大油气企业的市场集中度将有所降低，市场竞争更加充分。

之前，市场在“以产定需”、“以产定销”的销售模式下很容易保持供需基本平衡，但管网公司成立，供需基本平衡将会被打破，市场供不应求或者供大于求将成为常态。

国家管网公司对于市场运行机制的影响，则主要表现在供求、竞争、价格、交易机制等多方面。

尤其在价格机制上。中国天然气价格采取的是“分级、分段”管理方式，中心城市门站批发价由国务院价格主管部门或省级价格主管部门规定；地方配送公司的终端零售价格由地方价格主管部门按照成本加成原则制定。

门站价是将气源出厂价与长输管网管输价捆绑在一起测算的，实行“基准价+浮动幅度”，实际上是一种政府管控与市场调节相结合的价格管理方式，其中基准价采取与油价挂钩方式。目前已经实行并测算的长输管网管输价格是作为上游供气公司的内部结算价格，是不与下游买方发生直接联系的。

按照“管住中间，放开两头”的总体改革思路，天然气的出厂价格或者市场价格应由市场决定。管网公司成立后，长输管网管输价格可以从门站价中剥离出来，且直接面对下游用气方，为放开气源价奠定基础。

此外，按照目前的管输价格管理办法测算管输价，在国家管网公司成立初期，市场供应格局没有很大的变化是适当的。但随着天然气供应格局的变化和供应主体的增多，通过“准许成本+合理收益”原则核定管输价的方法可能就要进行适当调整，应采用国际通用的“两部制”，按照“使用费”和“容量费”分别计取，这种定价方法有利于提高管输效率。

在交易机制上，以前下游城市燃气企业等用户直接和上游供气企业谈判，不需要考虑管网运输的问题。以后，它们还需要面对管网公司这个新的谈判对象。

此外，随着储气等辅助市场的发展，市场交易将更加灵活和多样，现货方式将更加受到重视。