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新生的国家油气管网公司,哪些磨炼在等着它?

中国天然气产业所积累的问题,不能指望成立国家管网公司短时间内就能完全解决。

图片来源:视觉中国

作者| 国家发展改革委价格监测中心研究员 刘满平

12月9日,国家石油天然气管网集团有限公司(下称国家油气管网公司)正式挂牌成立。

管网独立、市场全面开放是全球天然气产业发展大势所趋。

组建国家油气管网公司,可以说迈出了中国天然气市场化改革关键的一步,将为民企与国企在更公平的市场环境下合作和竞争创造条件,中国天然气产业告别“大而不强”也才有可能。

但是,长期以来中国天然气产业所积累的问题,不能指望成立国家油气管网公司短时间内就能完全解决。国家油气管网公司正式运行后还会面临其它一些可知或未知的问题或风险,只能通过不断地改革和创新去面对和解决问题,用改革推动发展。

面临的问题或挑战

在看到推进油气管网运营机制改革、成立国家油气管网公司好处的同时也要看到,随着市场主体多元,交易方式多样,市场竞争加剧,再加上天然气行业高度依赖管网以及民生性等特性,未来将面临一些问题或挑战,需要认真应对。

首先是管网建设的压力。

管网资产剥离之前,以中石油为代表的油气企业内部运行模式是上下游一体化的,各板块“共担风险、共享收益”,管网建设的巨大资金来源可以通过上游勘探开采和下游销售的利润来补充。

国家油气管网公司成立后,管网建设的压力从原来的多家企业转移到单一企业上来。作为独立存在的主体,如果管输费定得过低,对于资产所有者和第三方运营公司而言,经营压力过大,管网建设资金得不到保障;如果定得过高,又不利于下游天然气的消费,改革成效势必令人存疑。

其次是天然气市场供求的矛盾。

天然气市场供求具有明显的“以产定需”、“以运定销”特点,一体化运行模式下,可以通过企业集团内部统一控制和协调,比较容易保持供需基本平衡。

国家油气管网公司成立后,上游油气田、中游管网公司和下游终端销售可能会追求各自收益的最大化,从而导致上中下游发展不协调,市场供求矛盾更加突出。

随着市场化改革的推进,市场主体更多,市场交易方式更多,供求机制由“少对多”转向“多对多”,可能会出现供气方或需求方违约的情况,加剧市场供求矛盾,市场供不应求或者供大于求或将成为常态。

第三,需面临保供责任划分的问题。

随着中国居民用气规模的提升,天然气准公共性特征更加明显,社会对天然气价格更加敏感。在一体化运行模式下,民生保供的责任主要由国内少数几家油气央企来承担,在强大的政治责任和社会责任的压力下,经常会不惜代价保供。

国家油气管网公司成立后,市场主体增多的同时,将会带来保供责任如何划分以及管网公司是否要承担保供责任的问题。且由于油气央企失去中游管道运输业务,主要利润来源集中于上、下游。随着市场化改革推进,如果民生用气价格不能随上游变化而顺利传导下去的话,上游供气企业将会面临巨大的亏损压力,对扩大天然气供应不利。

第四,是对管网公司垄断行为的监管挑战。

管网环节是自然垄断环节,供气和用气环节属于竞争环节业务。国家油气管网公司成立,将之前从属于多家企业的垄断环节业务集中于一家公司,垄断性更加集中。

管网公司可以独立决策管网的投资建设、气源的调配、扩张收购等业务,可能成为天然气产业链中话语权最重的一方。这时候就需要政府对管网公司进行准确定位,并加强经济性、社会性和安全性监管。

作为垄断性企业,管网公司成本、价格以及公平开放的行为等都要受到政府和社会的监督,能公开的信息都必须公开。如果监管不到位的话,容易诱发道德风险。

第五,是与省管网公司的关系问题。

目前全国有21个省组建了省级天然气管网公司,由于各地情况不同,所组建的省管网公司的股权性质、业务也有很大的差别。

从国家油气管网公司和油气改革角度来说,未来省管网公司一起并入构建国家油气管网公司,形成“全国一张网”肯定是最优选择。

但由于各省复杂纷繁的省网公司股权背景,要想将省管网公司都并入国家油气管网公司是一件十分艰辛而困难的事,这其中涉及到国家和地方政府、国资和社资、三桶油等多方面多角度的博弈问题。另外,其中不少省管网公司是独立上市公司或者是上市公司下属公司,如果合并,相关上市公司股东利益如何保护也是一巨大难题。

第六,是现有资产剥离和处置的问题。

由于新组建的管网公司首先是要将中石油、中石化、中海油旗下干线管道资产及员工剥离,并转移至新成立的管网公司来,不同于其它新组建一家全新的公司,必须要面临现有资产剥离和处置的问题。

现有资产的评估、剥离、划转或收购难度大、周期长,特别是大部分管网企业已引入社会资本进行混合所有制改革,资产涉及的主体多,进一步增加剥离难度。

此外,三大石油公司均为上市公司,将管网从现有公司中剥离出来,还会涉及到与投资者关系的处理,可能还会面临境外投资者的质询。

第七,是进口气价倒挂问题。

中国天然气定价机制存在的问题之一就是进口气价格与天然气门站价格倒挂。

根据海关总署数据,2017年土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦全年的进口平均单价分别为每立方米约合1.341元、1.262元、1.092元,缅甸气平均进口单价为2.346元/立方米。另外,今年年底要通气的俄罗斯管线所对应的气源价格大概在2.4-2.7元/立方米左右(最终大约在1.8元/立方米左右)。

另一方面,在目前公布的全国各省市门站价中,平均门站价格远远低于缅甸和俄罗斯的进口气价格。由于进口气价倒挂所导致巨大亏损,一直都是在中石油内部消化或承担。

如今国家油气管网公司成立,正常来说,进口气合同肯定还是在中石油身上,但这部分亏损是直接转嫁给国家油气管网公司还是继续由中石油消化或者从国家层面进行财政补贴,需要拿出解决的办法。

最后,是如何保持现有国有石油央企国际竞争力问题。

根据《能源企业全球竞争力报告(2017年)》,中国现有石油央企在企业规模上位居全球油气行业的前茅,但在效率方面,却与壳牌、埃克森美孚、道达尔、BP等国际石油公司存在着差距。

中国油气行业以全球50%的油气从业人员,使用了全球30%的油气勘探开发装备,仅实现了1.5%的原油探明可采储量和4.4%的原油产量,以及2.8%的天然气探明可采储量和4.1%的天然气产量,生产效率较低。

国家油气管网公司成立后,尽管现有石油央企作为国家油气管网公司的股东,仍享有资产收益等权利,但与之前运营体制相比,现金收益及在市场上的话语权都将得到一定的削弱,且油气上游勘探开发风险性极高,收益并不稳定。与此同时,在未来国际市场上,现有国有石油央企将面临越来越强大的国际石油公司的挑战。

因此,国家油气管网公司成立后,如何保持现有国有石油央企的国际竞争力,保障中国油气安全,将是必须面对和解决的挑战。

有何政策建议?

天然气管网改革十分复杂和艰巨,牵扯到较为复杂的资源配置和利益格局调整。之前是否组建国家油气管网公司的传闻已流传很久,并影响到了现有石油公司对投资建设管网的积极性。

笔者认为,如今既然明确了,就必须加快组建的步伐,尽快明确组建方式、股权比例、股东收益乃至储气调峰、应急保供和生产协调等“改革重点和难点”问题,避免在改革中出现系统风险。

在公司成立和运行初期,建议相关部门应给予一定政策支持。

由于国家油气管网公司刚组建和运营,面临的问题多并且复杂,初期资本支出也比较大,有可能影响到后续管网的建设和投资。因此,相关部门应出台政策给予管网建设支持。

例如,由于管网公司的公益性质,可以考虑适当降低其税费负担,或者对管网建设用地给予政策优惠和支持,从而降低管网运营成本支出,起到保障管网建设投资收益、促进社会资金积极参与管网项目投资建设的作用。

对于长约合同,建议妥善处理,化解供气企业和管网公司的压力。

高油价时期受政府显性或隐形影响,签订的挂靠石油价格的天然气进口长约合同主要集中在现有三大石油公司手里。成立国家油气管网公司后,运销分离,需要处理好现有长约进口气亏损的问题。

美国FERC500 号令要求管网公司、天然气用户和管道第三方准入者共同承担损失。中国的情况与美国不同,不能照搬美国经验,必须统筹考虑、多措并举,合理妥善地解决这一历史遗留问题。

此外,还应加强国家油气管网公司的监管,防止权力寻租。

由于国家油气管网公司的垄断性,首先要将国家油气管网公司定位为公用基础设施企业,进而对其成本和收益实行“双限”:限制公司的整体收益水平和管道运输价格费率,强化价格监管。

由于当前中国管网总体能力不足,改革后在保证管输能力分配的公平、公正和公开,防止产生能力分配上的寻租空间,禁止管道容量囤积,强化对管网公司公平开放行为的监管。

还应成立专门的独立监管机构,将原来分散在其他部委和三大石油公司的监管职能收回在新成立的监管机构,提升政府监管水平和能力。

国家油气管网公司成立后,市场竞争环境将发生很大的改变。鉴于中国冬季天然气峰谷差大的事实,国家主管部门应明确保供安全的责任主体单位,实施责权利明晰与对等,厘清资源供应安全、管道输配安全和用户用气安全的内容和主体。

之后,全国已有管网和新建管网的互联互通势在必行,天然气管道的输入口和输出口更多,同一条管道正输和反输可能需要频繁切换,甚至天然气流向随时变化,给管网运营的安全和效率带来负面影响。

因此,建议首先要借鉴学习国外先进经验,并结合实际研究适合中国天然气管网安全和高效运营的系统解决方案。其次,要统筹规划全国管网布局,科学合理设计管道路由和管容。

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