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森林法修订草案提请审议,明确森林权属将有助于防止国有资产流失

《中华人民共和国森林法(修订草案)》于2019年6月25日提请第十三届全国人大常委会第十一次会议初次审议。

图片来源:视觉中国

《中华人民共和国森林法(修订草案)》于2019年6月25日提请第十三届全国人大常委会第十一次会议初次审议。专家表示,草案明确了森林资源国家所有权的行使人,对防止国家所有权不明晰造成国有资产流失将有很大的帮助作用。

界面新闻注意到,草案在现行《森林法》第三条的基础上,专设“森林权属”一章,就森林资源权属作出了规定。在这一部分中,除了“一般规定”中的森林资源权属划分、权利登记、权益补偿、争议调处等内容之外,还增加“国有林”和“集体林”两节,对这两种类型的森林的权属问题作出了较为详细的规定。

草案明确,国务院代表国家行使国有森林资源所有权,国务院可以授权有关部门行使或者由有关部门委托省、自治区、直辖市人民政府代理行使所有职责。国家所有的森林、林木和林地可以依法确定给多种所有制的林业经营主体使用;林业经营主体依法取得的国有森林、林木和林地的使用权,经批准可以转让、出租、作价出资等,并明确具体办法由国务院制定。

北京林业大学法学系副教授杨朝霞告诉界面新闻,草案明确了森林资源国家所有权的行使人,“原来我们说森林属国家所有,但是实际上到底由谁来行使并不是很清楚。草案对森林资源国家所有权的行使人进行明确,这对于防止像以前那种国家所有权不明晰,甚至造成国有资产流失,有很大的帮助作用。”

此外,草案还明确集体所有和国家所有由农民集体使用的林地依法实行承包经营,承包方享有林地承包经营权和承包林地上的林木所有权,合同另有约定的从其约定,承包方可以自主决定依法采取出租(转包)、入股、抵押、转让等方式流转林地经营权、林木所有权和使用权。

杨朝霞解释称,此规定将2008年林权制度改革的一些成果进一步确定。2008年中共中央、国务院颁布《关于全面深化集体林权制度改革的意见》,主体改革的内容是分山到户,确定林农对于林地的使用权、经营权和林木的所有权。“这相当于集体林权制度改革的法律化,提及的也是集体林地所有权、承办权与经营权三权分置。”杨朝霞说。

“现在我们的三权分置,其实是在原来的两权分离的基础之上追求规模化,因为经济形势在发生变化。”杨朝霞解释称:“1978年那个时候因为生产效率低,如果把田地林地分给每户去经营,可以使生产效率得到提高。但是随着时代的发展,农户越来越少,而且林木的价值也没那么高,机械化的提高要求统一经营,逐渐成为三权分置。”

实际上,中国森林法的诞生具有很长的历史。1963年国务院发布《森林保护条例》,1967年,中共中央、国务院颁布《关于加强山林保护管理、制止破坏山林树木的通知》。而现行《森林法》于1979年2月23日在第五届全国人民代表大会常务委员会上通过,至今已有四十年。

“森林法不应定位为是产业林业管理法,而应定位为森林生态系统保护和可持续利用法。最鲜见的原因是,从赋存形态上看,森林首先是生态系统,其次才作为资源存在。这就要求森林保护与林业产业管理之间要实现协调和平衡。”中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国政法大学环境资源法研究所所长于文轩告诉界面新闻。

草案根据森林生态区位和主导功能的不同,将森林分为公益林和商品林,采取差异化的政策管理措施。其中,公益林实行严格保护,只能进行抚育和更新性质的采伐。公益林经营可以合理利用林地资源和森林景观资源,但是应当符合生态区位保护要求,不得破坏公益林生态功能。

未划定为公益林的森林属于商品林,主要发挥经济效益。商品林由林业经营主体依法自主经营,在不破坏生态的前提下,采取集约化经营措施。采伐商品林应当依法办理采伐许可证,符合技术规程,控制皆伐面积,伐育同步规划实施。

而对于林木采伐,草案明确下放采伐限额审批权,由现行的“采伐限额由省级政府审核后,报国务院批准”,修改为“采伐限额由省级政府批准,报国务院备案后实施”。同时,草案缩小采伐许可证核发范围,规定对非林地上的农田防护林等防风固沙林、护路林、护岸护堤林和城镇林木的采伐,由有关主管部门依照国家有关规定管理。杨朝霞表示,采伐限额审批权的下放更利于结合地方的实际情况,从而保证集体和农民的权益。

草案还强化了森林资源保护的监督检查措施。草案规定,破坏森林资源给国家利益或者公共利益造成重大损失的,有关机关和组织可以依照国家有关生态环境损害赔偿的规定向法院提起诉讼,对责任者提起损害赔偿要求。

“森林法的修订应突破仅仅把它作为资源法来修订的局限,必须看到森林是重要的生态要素。”杨朝霞表示。

于文轩同样表示,修订草案对物种保护的力度仍需加强,目前唯一相关的规定是“有害生物防治”,而在物种保护区管理方面仍需要提高科学性。此外,于文轩提及,地方有益的实践经验也可在立法过程中借鉴,例如黑龙江省伊春市在经济转型过程中森林旅游产业的发展经验,是将林业产业发展和森林保护有序衔接的一个很好的范例。

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