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土地管理法修正草案将迎三审,集体建设用地入市有望全面铺开

集体经营性建设用地入市的目的在于改变地方政府垄断供地的局面,赋予集体建设用地与国有建设用地同等的权能。在乡村振兴的大背景下,集体经营性建设用地入市是必然之举。

图片来源:视觉中国

记者 | 牛其昌

聚焦农村土地制度改革,涉及集体经营性建设用地入市、农村土地征收、宅基地制度改革等内容的土地管理法修正案草案即将迎来三审。在二审稿的基础上,涉及“三块地”改革的相关细则有望进一步明确。该草案一旦表决通过,将对我国农村土地制度以及城乡土地市场格局产生重要影响。

据新华社消息,十三届全国人大常委会第十二次会议将在8月22日至26日在北京举行,按照此前公布的会议议程,此次会议将审议包括土地管理法修正案草案在内的8项议案。据全国人大常委会法工委发言人臧铁伟在8月21日的记者会上指出,土地管理法修正案草案已经经过多次审议,广泛征求了各方面意见,比较成熟,有望在这次会议上审议通过。

我国现行《土地管理法》自1986年公布以来,历经1988年第一次修正、1998年8月全面修订、2004年8月第三次修正。随着我国工业化、城镇化的快速推进和《物权法》的公布实施,土地管理法修正进程备受各界关注。

2017年5月23日,原国土资源部发布了土地管理法(修正案)征求意见稿,其中在农地征收、集体建设用地、宅基地等方面均有较大调整。原国土资源部彼时指出,此次法律修改,重点是平衡好保障国家发展与维护农民权益的关系,在完善征地补偿安置问题上下功夫,确保被征地农民原有生活水平有提高,长远生计有保障。一是明确界定土地征收的公共利益,二是进一步规范征地程序,三是完善对被征地农民合理、规范、多元的保障机制。

自2018年12月首次提请人大审议以来,土地管理法修正草案在短短8个月之内已经三次上会审议。在刚刚过去的7月份,中国人大网还将二审稿草案对外进行了为期一个月的公开征求意见。

值得关注的是,现行《土地管理法》限制农民集体土地的自由流转,农村集体土地进入城市必须经过政府征收或征用,农民的土地发展权被严格限制。而此次修法的一个亮点,就是破解了集体经营性建设用地入市的法律障碍,允许集体经营性建设用地入市。

中国人民大学土地政策与制度研究中心研究员成立曾对界面新闻表示,随着近年来城镇化的高速发展,城市土地、房产等资产价格持续快速增长,农民的土地财产意识也日益觉醒,要求按市场机制补偿和集体土地直接入市的呼声不断高涨。

在此背景下,因为征地补偿所引发的利益纠纷和矛盾冲突也日趋激烈,不仅制约了我国新型城镇化的推进,而且已经成为了一个社会问题。征地范围太宽、补偿标准偏低、征地程序不够规范,成为征地制度改革主要面临的三大问题。

界面新闻记者注意到,为破解集体经营性建设用地入市的法律障碍,草案一审稿和二审稿均删去了现行《土地管理法》关于从事非农业建设使用土地的,必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定。

“草案中删去关于从事非农业建设使用土地必须使用国有土地这一关键性条款,唯有去掉这一条款,原来国家垄断建设用地的制度才会被废除,这是此次修法的核心点。”长期关注农村土地制度的农村农业部农业经济研究中心研究员廖洪乐对界面新闻表示,集体经营性建设用地入市的目的在于改变地方政府垄断供地的局面,赋予集体建设用地与国有建设用地同等的权能。在乡村振兴的大背景下,集体经营性建设用地入市是必然之举。

此外,草案在消除集体经营性建设用地入市障碍,明确入市条件,以及土地出让合同、入市后管理等方面均作了相关规定。多位审议委员表示,修正案草案为集体经营性建设用地实现与国有土地同等权能提供了重要的法律保障。

在农村土地征收制度改革方面,相对于一审稿,二审稿还进一步限定了征地范围,明确只有因“公共利益需要”才可征地。此外,二审稿还细化了征地补偿规定,保障被征地农民的合法权益,同时对国土空间规划、集体经营性建设用地的入市程序等多方面内容作出修改完善。而现行土地管理法明确,“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

廖洪乐对此表示,“公共利益”的概念过于宽泛,究竟哪些属于公共利益需要,一直存在争议。在实践中,地方政府往往以公共利益的名义进行征地。这一方面为政府取得土地预留了较大的自主操作空间,另一方面很容易造成地方政府无限制地滥用征地权。

因此,二审稿第四十五条中采用例举法明确了可征收集体土地的六种情形,包括“由政府组织实施的能源、交通、水利、通信邮政等基础设施建设需要用地,由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地”等。

基于此,草案拟增加规定:确需征地的建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划,扶贫搬迁、保障性安居工程以及成片开发建设还应当纳入国民经济和社会发展年度计划。

廖洪乐认为,相比现行法律对“公共利益”的模糊表述,草案通过列举六种可征收的情形,具有一定进步和指导意义。

界面新闻记者注意到,尽管各界呼声众多,但从最新的修法进程来看,关乎农民切身利益的宅基地制度改革目前只停留在原则性规定,即“国家鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”。而对于宅基地能退给谁,谁可以买宅基地使用权,草案并未做出详细规定。

实际上,在草案一审过程中,曾有委员提出:“现在土地管理法对农村宅基地改革做的修改只是在现行土地管理法关于农村宅基地管理制度上的修和补。既然三权分置改革试点方案正在进行中,也应在土地管理法修改过程当中,在下一步研究过程当中,结合农村宅基地三权分置改革的进展,把适当的政策经过一定的试点经验总结之后,纳入到土地管理法修改工作中。”

“最主要的原因在于中央提出的宅基地‘三权分置’目前尚没有形成可复制推广的经验。考虑到试点时间比较短,试点面还不够宽,因此还需要进一步探索试点来积累经验。”廖洪乐分析道,除三权分置外,跟宅基地最密切相关的还有宅基地的有偿使用问题,这不仅牵扯土地管理法的问题,还牵扯到集体经济组织及组织成员权如何界定的问题,内容复杂且意义更广,因此针对宅基地的立法探索需更加谨慎。

谈及即将迎来的三审,廖洪乐表示,“鉴于二审稿相对于一审稿的改动不大,预计三审稿也不会有太大变化,涉及经营性建设用地入市和农村土地征收制度改革的核心内容不会变化。集体经营性建设用地入市有望通过此次修法全面铺开。”

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