文 | 财联社 李愿

9月9月，中央全面深化改革委员会第十次会议审议通过《统筹监管金融基础设施工作方案》，并指出金融基础设施是金融市场稳健高效运行的基础性保障，是实施宏观审慎管理和强化风险防控的重要抓手。

会议同时强调，要加强对重要金融基础设施的统筹监管，统一监管标准，健全准入管理，优化设施布局，健全治理结构，推动形成布局合理、治理有效、先进可靠、富有弹性的金融基础设施体系。

“这意味着方案即将正式对外公布，”建设银行市场研究处分析认为，从此前政策“吹风”看，统筹监管金融基础设施的职责或将主要由央行承担。

金融基础设施在金融体系和更广泛的经济活动中起着举足轻重的作用，“由于金融基础设施之间的互通性以及与其他金融机构的互连性，金融基础设施自身极可能成为潜在的风险传播源头，影响金融稳定，”上海清算所研究统计部唐燕华发表的最新文章认为，当前各国均高度重视对其实施宏观审慎监管。

多位业内专家认为，未来金融基础设施的发展应该从立法、统一监管规则、健全治理结构、加强国际金融合作等方面完善，同时不排除部分金融基础设施组织被纳入系统重要性金融机构的行列可能性。

金融基础设施包括哪些？

据上海黄金交易所理事长焦瑾璞的文章，我国金融市场基础设施包括五大板块：

一是支付系统（PS），包括以银行业金融机构行内支付系统为基础，票据支付系统、银行卡支付系统、互联网支付等为重要组成部分的支付清算网络体系。

二是中央证券存管（CSD）与证券结算系统（SSS），包括中央结算公司、中证登、上海清算所三家中央证券存管系统，负责债券、股票等证券的集中托管，同时也是金融市场中的证券结算机构。

三是中央对手方（CCP），中证登在交易所债券质押式回购中充当中央对手方；郑商所、大商所、上期所和中金所在相应的期货交易中充当中央对手方，目前上海清算所已经初步建立了本外币、多产品、跨市场的中央对手清算业务体系，先后在债券现券、外汇、航运衍生品和利率互换等产品领域建立了集中清算机制。

四是交易报告库（TR），目前我国尚未指定或成立专门的机构作为交易报告库，中国外汇交易中心和中证机构间报价系统股份有限公司被视为类交易报告库，从目前情况看我国各个金融子市场的交易数据较为完整，各类实体对数据的收集分工较为明确，已基本具备正式建立交易报告库的条件。

五是其他金融市场基础设施，除2012年国际清算银行支付结算体系委员会（CPSS）和国际证监会组织（IOSCO）联合发布的《金融市场基础设施原则》中明确的五类金融市场基础设施外，证券、期货、黄金等交易场所、保险行业平台等也被纳入金融市场基础设施范畴。

央行大概率统筹监管

上海财经大学经济学博士潘拥军、社科院金融研究所副研究员尹振涛撰写的《中国金融监管报告（2019）》（以下简称“《报告》”）指出，我国现行金融监管框架体系，主要是在国务院金融发展稳定委员会为协调机构，央行承担货币政策与金融稳定等功能，而中国银行保险监督委员会、中国证监会负责所管辖领域的金融行业的监管职责，以及各地方金融监管部门融入其中形成的。具体到我国金融市场基础设施的监管，主要由中国人民银行和中国证监会为主要监管部门。

其中，央行主要监管支付系统，以及所管辖的相应金融基础设施机构例如大额支付系统、小额批量支付系统等支付系统，人民币跨境支付系统等支付系统，上海清算所、上海黄金交易所等中央对手方机构；

证监会主要监管证券和期货市场中的中央对手方、中央证券存管机构/证券结算系统，包括大连商品交易所、郑州商品交易所、中国金融期货交易所、中证登等机构。

“央行、证监会之间对同业产品和服务的监管规则存在分而治之的状态，协调性不足，”上述《报告》同时指出。例如，同作为中央对手方，央行监管的上海清算所与证监会监管的中国金融期货交易所，在一些监管要求上、术语使用、风险管理的设计等都存在较大的差异。

唐燕华研究欧盟和美国金融基础设施监管结构发现，为提升监管效率，防止监管重叠、监管套利，对于每个金融基础设施，仅设置一家监管机构拥有优先管辖权，而央行在金融基础设施的监管中扮演了重要角色。

事实上，中国央行将统筹监管金融基础设施工作早就有迹可循：2018年6月，央行党委举行中心组集体学习，会议指出，央行建设和运行着我国重要的金融基础设施，在充分利用和不断提升网络的便捷性、高效性的同时，更要高度重视网络和信息安全，坚决守住不发生重大风险和安全事件的底线；今年1月，央行副行长范一飞曾明确表示，央行与有关各方密切沟通、共同努力，采取一系列措施规范和改进相关服务，以加强宏观审慎管理、统筹监管金融基础设施、促进金融平稳发展。

未来发展展望

《统筹监管金融基础设施工作方案》的审议通过意味着未来金融基础设施的发展将系统、有序推进，而治理有效、先进可靠等要求也给央行提出了更高的要求。

在未来金融基础设施发展的建议中，多位专家均将专门立法放在了第一位。焦瑾璞认为，鉴于金融市场基础设施对于金融市场运行的重要作用，一方面应当尽快完善金融市场基础设施的立法体系，整合监管部门的零散规定，充实金融市场基础设施运行的法律依据；另一方面应当尽快完善相应的法律环境，制定出行之有效的法律措施，避免因存在法律不确定性而阻碍金融市场发展及可能出现的系统性风险。

“以基本法律、行政法规层级等规则构建金融基础设施的监管规则上位法，形成监管框架的系统性、体系性的规则，上位法应当在监管规则层级上实现行政法规以上规则为主，以便更好统筹监管部门部门规章和规章以下的规则文件，”《报告》表示。

统一监管标准方面，焦瑾璞表示，应该尽快建立对金融市场基础设施的统一的法律法规和指引，包括机构准入、治理结构、业务规则、财务管理、风险控制、系统安全、信息披露、信息保存、审查评估、处罚和风险处置等以及金融市场基础设施认定名单和退出机制。

健全治理结构方面，《报告》称监管部门必须纳入问责机制，以及就其监管行为接受隶属机关、相关上级机关以及专门问责机关的行政问责；“建立合理分工、适度竞争的金融市场基础设施格局，为建立宏观审慎管理框架创造有利条件，”焦瑾璞认为。

此外，在国际金融合作方面，《报告》建议各类金融基础设施组织应积极与国际同行交流与合作，尽最大努力融入国际金融一体化，“特别是面临他国比较先进的FMIs同行，其规则、产品、组织架构、治理模式、风险管理模式等，我们都应当积极借鉴与学习。”

参考资料：

焦瑾璞、于洋慧：《金融市场基础设施建设及监管亟须加强》

潘拥军、尹振涛：《我国金融市场基础设施的系统重要性监管问题研究》

唐燕华：《金融基础设施监管架构的国际比较研究》