文|方塘智库区域战略研究中心研究员  于一洋

2014年的国发43号文可谓是城投公司的命运转折点。在此之前的多年，城投公司虽然做出了一定的贡献，但同时也积累了严重的问题，及至今日，城投公司作为饱受争议的基建先锋和地方政府“义子”，已然到了“不改即死”的地步——无论是公司外部的政策环境和国家发展战略，还是公司内部的体制问题与业务问题，都是迫使城投公司转型的重要因素。

对于城投公司过往的是非功过，无论是学院派还是市场派，都已经给出了很多详尽的解读，这里不再赘述，只不过，如今面临的最直接的转型背景之一是：地方债务危机。

我们在上一篇有关城投公司的文章中已经指出（详见《城投公司的“末路”与“狂欢”》），一些没人、没钱、没产业的“三无”城投公司已经走向末路，该终结就要果断终结；而一些积累雄厚、积极求变的城投公司，通过一系列市场化操作手段，即将迎来新一轮“狂欢”，该支持还要继续支持。

一般来说，城投公司的原有主营业务主要是承接政府的指令性任务，背靠政府信用融资，承担城市公益性基础设施的投资、建设和运营，比如路桥、水利、能源供给等等。

但在最近五年来，许多城投公司也开发出了新的业务链条，比如文化旅游、养老、教育、环境治理等。以最早的城投公司——上海城投为例，自2014年改制为独立的公司法人之后，积极布局包括水务、路桥、环境、置业在内的四大主营业务集群，轻重资产结合，如今已经成功转型为多元化企业集团，企业盈利能力迅速提高，实现了可持续经营。

业内既有的多个成功案例显示，城投公司由传统业务向城市综合运营商或者金控集团转型的道路是走得通的。城投公司无论是转型城市综合运营商还是金控集团，都需要多元业务或产业来做支撑，基于此，在我们看来，城投公司所具备的城市基础设施建设、土地开发整理等经验基础，如果能够与专业化的产业运营结合起来，并致力于在产业新城战略和项目层面进行尝试，或可成为一大批城投公司业务转型的战略选择之一。

1、城投公司的“前世今生”

城投公司，其名称一般是“城市建设投资公司”这类公司名称的简称，有时也被称为地方政府融资平台（与平台公司相似但又不完全相同）。目前，社会各界对城投公司这类地方融资平台尚未形成统一的认定标准，即便是政府部门对其的界定也存在一定的差异，其中，以财政部、国家发改委、中国人民银行、中国银监会（现为中国银保监会）四部委于2010年联合发布的财预〔2010〕412号文中对地方融资平台的界定表述，社会接受度最广。

该文件指出，地方政府融资平台是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司等。统统可俗称为城投公司。

回顾历史，主流的观点认为城投公司起源于20世纪80年代末90年代初，其产生和发展历程伴随着中国城市化的进程和投融资体制改革，具有深刻的经济与历史背景。1994年分税制改革导致地方政府财权与事权的不匹配；1995年的原《预算法》禁止地方政府直接举债；再加上狂飙猛进的城镇化进程产生大量资金缺口；地方政府为追求GDP产生了强烈的融资动机。在这些背景下，城投公司应运而生，1992年就成立的上海市城市建设投资开发总公司（现为上海城投（集团）有限公司）成为第一个吃螃蟹的“人”。

关于城投公司的发展历程，大概可以分为四个阶段，分别是：起步阶段（20世纪80年代末-1997年）、扩张阶段（1997年-2010年）、改革阶段（2010年-2014年）、转型阶段（2014年至今）。其中，三个非常重要的时间节点分别为1997年、2010年和2014年，分别对应1997年亚洲金融危机爆发而导致中央开始推进积极的财政政策，一直持续到2008年国际金融危机之后，在4万亿政策出台时达到巅峰，也正是这一时期的“大水漫灌”带来了后来一系列问题；2010年，以国发19号文出台为标志，拉开了国务院和各监管机构对城投公司规范和约束的序幕，决定遏制因城投公司数量剧烈增长而导致的债务规模迅速膨胀、金融机构信贷风险高企、政府违规担保以及公司本身运作不规范等问题；而2014年就是不断被提起的、堪称城投命运转折点的国发43号文和2015年1月1日开始实施的新《预算法》，意图在规范和约束的基础上，进一步推动城投公司转型。

城投公司自诞生之后数量如燎原之火不断扩张，根据银保监会数据统计，截至2018年末，全国共有地方政府融资平台11736家，按照行政级别可分为省级、地市级和县级。其中，县级城投公司占比超过六成，既乱又杂，问题最多转型压力最大，堪称“重灾区”。

2014-2018年全国地方政府融资平台数量

另外，虽然多年来城投公司为我国的城镇化建设和城市发展贡献了巨大力量，但地方政府也因为融资平台积累了大量的债务规模，据财政部发布数据，截至2019年8月末，全国地方政府债务余额214139亿元，已经成为我国目前所面临的“灰犀牛”之一。

正是综合考虑了多年来城投公司的贡献以及所带来的问题，才有了2010年和2014年两次政策收紧。现如今，地方政府已经获得适度举债的权限，与城投公司在职能上也已经实现了剥离，政企分开获得了初步成果。城投公司的转型，既是政策趋紧性变动的环境倒逼，也是在现代国企制度改革背景下进行市场化改革、谋求可持续发展的自我救赎。

2017年底全国地方政府融资平台各行政级别占比

在这一系列背景下，很多城投公司的生存压力明显增加，地方政府不再为城投公司提供信用担保和背书，同时也不能再通过城投公司进行融资举债，政府债务和企业债务正式分开，地方政府与城投公司之间的关系被迫从“剪不断理还乱”变为“亲兄弟明算账”。与此同时，城投公司发行城投债的相关政策进一步收紧，在整体经济下行压力较大的环境下，城投公司融资困难度显著提升。

不仅如此，城投公司之前的主营业务多为政府指令、采购和公益属性明显的行业，政策风险和行业风险均比较大。在守住自身业务基本盘的基础上，由于债务风险和融资约束双向走高，城投公司亟待转型，迫切需要拓展出更多的现金流稳定和盈利成长可观的业务项目来覆盖掉每期的债务压力，强化偿债能力，并致力于从根本上解决与其相关的地方债务危机，以期实现企业的可持续发展。

2014-2019年8月全国地方政府债务余额（单位：万亿元）

转型之路总是充满了不确定性，都无法一蹴而就，更不可能一帆风顺，过程总是伴随着割舍与疼痛，如刮骨疗毒。但同时也要看到转型所带来的机遇与成长，在承受转型之痛的同时，如何发挥城投公司在基础建设、政府关系、土地储备等方面的传统优势，并进一步开拓出新业务是整个行业以及每一位城投人都需要着重思考的问题。在我们看来，基于城市建设、产业发展和公共服务供给的产业新城业务或可成为城投公司转型新选择之一。

2、城投公司开拓产业新城业务的优劣势分析

城投公司开拓产业新城业务到底能不能成功，或者说城投公司开拓产业新城业务的优劣势到底有哪些呢？针对这些问题，要从城投公司整体行业的情况和经营态势来分析。但是我们在上文中已经提到，城投公司数量很多，成分既乱又杂，公司实力和规范程度也是参差不齐，数据和案例更是难以齐备，所以这里只作一般性分析，并不考虑个别和极端情况。

首先，城投公司开拓产业新城业务具备一定的优势，首屈一指的当是城投公司在基础设施建设过程中锻炼出的相关能力。我们都知道，城投公司一直有一个饱受争议的绰号，“基建先锋”。虽然这个绰号在事后看来讽刺意义十足，但现在回过头再看，正是包括城投公司在内的大量中国基建公司为多年来快速前行的城市化进程保驾护航，是中国基建成就的巨大贡献者之一。

也正是2008年以来城投公司通过大量承接政府指令性或者采购性项目，在铁路、公路、机场、水利、市政、住房等重大基础设施建设领域积累了大量的大型项目统筹、建设、运作和管理经验。而且在这个过程中，城投公司还积累下了丰富的社会公共关系，因为一个大型基建项目牵涉甚广，包括土地、资金、人力、物力、审批等等，需要打通的方方面面非常之多。

若问历年地方建设中，谁做过的项目最多，城投公司；谁对政策的敏感度最高，城投公司；谁最能领会政府意图，城投公司；谁“地方势力”最雄厚，还是城投公司。

2008-2017年基础设施建设投资总额（单位：亿元）及增长率

所以，不能一味的去否定在当时国内外政经背景下，城投公司的“基建狂魔”属性，正是那个时代的积累，才有了如今城投公司最扎实的基建能力。这个优势可为产业新城项目打造过程中的城市建设方面做出巨大贡献。

其次，城投公司开拓产业新城业务的劣势也很明显，那就是产业培育和发展能力不足。在这个方面，可谓成也基建败也基建，正是城投公司在过往的发展过程中，大量承接政府相关项目，甚至接都接不完，导致探索多元业务对于公司自身只是“锦上添花”而非“雪中送炭”，当政策形势大改，需要这盆碳来取暖的时候已经为时已晚，只能顶着寒风前行。

甚至毫不客气的说，现如今的城投公司基本不具备产业培育能力。绝大部分城投公司的业务都是高度集中在基建和公用事业，在产业培育方面的行业研究、人才储备、市场开拓、管理运营方面全部经验不足。相比于华夏幸福这类市场化的民营产业新城运营商，无论是产业资源整合能力还是产业培育能力均不具备竞争优势。

当然也有例外，比如天津泰达，经过18年耕耘和一系列市场化改革，已经从一家单纯的园区开发公司发展为在产业发展、资本运作和管理创新方面均有建树的优秀现代国企，其产业领域涵盖金融、实业投资、房地产、公用事业、区域开发、循环经济、酒店旅游七大领域。不仅如此，在园区经济改革的时代档口，天津泰达伴随着天津经济技术开发区也已经走上了向产业新城转型的道路，堪称国企转型与产业园区转型的双典范。但话说回来，如天津泰达这般的优秀企业毕竟属于少数，更多的城投公司在产业培育方面依然有很长的路要走。

天津泰达产业领域涵盖金融、酒店、房地产等七大领域

然而不可无视的是，城投公司开拓产业新城业务的机遇已经到来。首先，产业新城行业需要更多的“玩家”。在新型城镇化进入都市圈建设、县域崛起和乡村振兴三驾马车齐头并进的新阶段，需要更多以人为本、产城融合、生态优美、宜居宜业的新型城建理念与方式。所以，无论是城市更新还是新城建设都需要更多的产业新城（或产业小镇、特色小镇）出现。也就是说，城镇化新阶段需要更多的产业新城，而更多的产业新城在呼唤更多的产业新城运营商。

现如今，相比于城镇化进程中庞大的产业新城需求量，在供给侧，如华夏幸福这样优秀的产业新城运营商其实是稀缺的。虽然各大房企还有园区开发公司都在纷纷向产业新城运营商或城市综合运营商转型，但无论是从质量还是数量来看，都是不够的，很多所谓的产业新城项目，其实就是打着产业新城的幌子，实则为了低价拿地搞地产。但即便如此，无论是政策还是市场，都鼓励更多产业新城运营商的出现。在这种大势下，作为曾经地方政府融资平台和城建先锋的城投公司，当然也看到了向新城运营商转型的曙光。

其次，还有一些其它机遇，如国际贸易摩擦和供给侧改革倒逼产业革命，城投公司也应利用自身国企身份在新一轮产业迭代和转型“盛宴”中分一杯羹；PPP模式的大力推广，极大拓宽了城投公司的融资渠道与融资方式，降低了融资约束压力，更何况，PPP模式的一大主战场就是产业新城。

当然，城投公司开拓产业新城业务也面临一些不容忽视的威胁。最重要的就是自身的债务问题，尽管2014年中央出台政策，对当年年底的存量债务中政府负有偿还责任的债务，以发行地方政府置换债券的方式进行了债务置换，减轻了城投公司的部分债务负担，但近年来城投公司还是积累了相当规模的债务，其中还有一部分是地方政府隐性债务。

根据Wind口径统计，城投债余额总量在2018年末已经达到7.7万亿元，且有6.8万亿元将在未来五年内到期，占总额近9成，偿债压力巨大。如何化解这部分存量债务、改善资产结构、提升盈利能力、保障公司可持续发展依然是大部分城投公司面临的最大威胁。

2011-2018年城投债余额（单位：亿元）与增长率

除此之外，对城投公司转型构成威胁的还有公司自身现代企业制度的不健全，市场化程度还没有达到外界期待；公司主要资产主要来源于政府各类资产的注入和划拨，业务盈利能力普遍低下，ROE（净资产收益率）和ROA（资产收益率）常年挣扎在10%以下，虽然行业总体规模庞大，但经营质量普遍不高，这些威胁也要引起足够的重视，避免成为行业又一个“灰犀牛”。

变革已至，未来已来。通过上述分析可知，城投公司若要开拓产业新城业务，优劣势都十分明显，分别集中在产业新城项目必备的城市建设和产业发展着两条“支撑腿”上，而正是这种泾渭分明的优劣势对比，也为城投公司与现有的一些产业新城运营商提供了合作的可能。

对于城投公司而言，如何强优势、补劣势、抓机遇、避威胁成为开拓新业务成功与否的关键，也是城投公司在这一轮转型中要着重思考的核心问题之一。

但不管怎样，城投公司一旦入场产业新城业务毫无疑问将会对这个行业造成很大影响。在我们看来，这个影响主要体现在两方面：一个对整个产业新城行业，一个是对行业内的其它“玩家”，也就是现有的这些产业新城运营商。

对产业新城行业而言，城投公司作为地方平台国企，开拓出产业新城业务将为这个市场和行业提供更多的可能，有利于更多模式的开拓和创新。目前来看，产业新城市场依然是一片蓝海，在市场容量如此巨大且还在增长的情况下，已有运营商的的“产能”是不足的，城投公司队伍的入场，将极大扩充产业新城运营商队伍，作为新鲜血液，在市场上已经有了华夏幸福模式、张江模式、苏州工业园模式之后，会不会出现新的城投模式，值得期待。

对于现有的其余产业新城运营商而言，城投公司入场导致的将是行业内新型企业竞合关系，竞争与合作并存，但总体来看，合作将大于竞争。城投公司毕竟是作为后来者，且擅长领域与许多市场化产业新城运营商并不冲突，甚至可以说是天然的合作方，合作空间巨大。

有合作就会有竞争，随着更多的城投公司入局，未来会出现城投公司与原有产业新城运营商之间的竞争，城投公司与城投公司之间的竞争，比拼城建能力、比拼产业发展能力、比拼投融资能力，乃至比拼综合实力，但我们更希望这种竞争是良性的，是能够相互促进的，以竞争来促繁荣。

总体而言，城投公司开拓产业新城业务是存在可能性和空间的，这既满足城投公司转型的需要，也满足产业新城行业“产能”提升的需要。我们也希望看到城投公司能通过多元转型来为自身、为产业新城行业提供更多的可能性，是为城投公司在新的转型背景下的战略新选择之一。