记者 | 梁宙

2019年10月21日，森林法修订草案二审稿提交十三届全国人大常委会第十四次会议审议。相比一审稿，二审稿新增了区域间横向生态效益补偿的内容，成为其亮点之一。业内专家指出，森林法修订草案仍需进一步细化森林生态效益补偿机制的补偿标准、适用情形等内容。

在今年6月全国人大常委会审议的森林法修订草案一审稿中，规定了国家建立森林生态效益补偿制度，并且根据经济社会发展水平来调整补偿的标准。生态效益补偿主要集中在直接的经济补偿上，规定中央和地方分别安排资金，主要用于公益林的经济补偿、管护支出和非国有公益林的租赁、赎买、置换，实行专款专用。

一审稿并未对区域间生态效益补偿制度作出详细规定。其时，有委员建议按照谁受益谁补偿的原则，建立市场化、多元化的生态补偿机制。

相比一审稿，森林法修订草案二审稿完善了森林生态效益补偿规定，增加了国家加大公益林保护支持力度，完善重点生态功能区转移支付政策，指导受益地区和森林生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态效益补偿条款。

早在2014年，我国修订通过的《中华人民共和国环境保护法》就规定，国家建立、健全生态保护补偿制度。不过，北京林业大学法学系副教授杨朝霞对界面新闻表示，森林生态效益补偿制度至今一直难以落地，该制度具体如何制定，以什么原则、什么标准在此前没有详细规定。

“此次森林法修订草案二审稿规定了进行森林生态效益补偿的两种方式，一种是通过协商，另一种是按照市场规则进行补偿，对于森林生态效益补偿制度的建立是一个进步。”他说。

杨朝霞指出，森林分为商品林和公益林两种，公益林具有显著的生态功能，开发利用因此会受到限制，甚至会限制采伐。这样对于公益林的产权人，无论是集体或是林农都不公平。公益林提供了生态产品和生态服务，获得生态效益的人就应该对产权人进行补偿。

近年来，我国在建立和完善森林生态效益补偿机制方面做了不少工作，但也存在一些问题。杨朝霞指出，补偿标准偏低是最突出的问题之一。

2007年，我国财政部、国家林业局联合印发了《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，该办法在补偿标准方面规定，中央财政补偿基金平均标准为每年每亩5元。此后，各省相应提高了补偿标准。

“目前，一些地区的森林生态效益补偿在每年每亩20-25元左右，对于林农而言，这个补偿标准偏低，因为每立方木材能卖900元到1000元，一般一亩有几立方木材。”杨朝霞说，森林生态效益补偿应该在林农受到的损失额上下浮动。

另一方面，森林生态效益补偿由谁支付也是业内关注的焦点。杨朝霞称，从理论上探讨，森林生态效益补偿应该遵循谁受益谁补偿的原则，在一些上下游、左右岸等局限范围的生态效益受益比较明显的地区，应是受益地对受损地进行补偿。但是，在一些重要的生态功能区，其产生的生态效益可能是全国受益，也可能是部分地区受益，因此不能完全由地方掏钱补偿，这种情况下中央也应掏一部分钱转移支付。

杨朝霞指出，目前森林生态效益的补偿标准仍不明确，他建议国家层面应先给出一个大概的指导标准，各地再根据本地的情况因地制宜出台自己的标准。这个标准需要根据森林产生的生态效益大小，以及产权人受损的范围大小，再结合当地的经济社会发展水平得出。

此外，他认为森林生态效益补偿资金的来源需要有一个明确的规定，如中央与地方按照何种比例进行支付，这个比例最好能通过立法规定，或国务院出台专门的行政法规规定。

中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国政法大学环境资源法研究所所长于文轩对界面新闻表示，要实施森林生态效益补偿制度，应当建立长效机制。

“理想的状态是，通过立法的形式，明确森林生态效益补偿机制的适用情形、补偿主体的确立原则、补偿形式、金钱补偿的用途、监督机制等。”于文轩说，只有这样才能最大限度地发挥森林生态效益补偿机制的制度功能。