文｜蓝海经济观察 沈奇 安然

1、棚改其实是货币政策的一部分

棚户区改造兴起于2005年的辽宁，是当时辽宁的一号工程。2008年，国家层面推动棚户区改造，起初以国有林、矿、垦区为主，之后城镇棚户区、城中村纳入棚改范围。当年一举投入500亿元支持辽宁棚改的国家开发银行再次扮演了棚改推广的助推器。

2014年7月，央行向国家开发银行注入为期3年总额1万亿的PSL(央行货币工具，全称为抵押补充贷款)资金，利率为4.5%。2015年6月，央行再次向开发银行投入PSL资金，总额1.5万亿，利率3.1%。

同时2015年开始实施三年棚改计划，补偿模式由实物货币并重转向货币安置优先。2018新三年棚改攻坚计划启动，货币化安置政策转向，贷款审核更加严格。

至2019年，棚改计划任务大降，仅为285万套，且政府购买服务模式取消，对项目必须区分收益与融资能否平衡，融资以专项债券为主，鼓励国开行、农发行对能够平衡的项目继续贷款。

因此，与其说棚改是房地产行为，不如说是一种货币行为。一个数字为证，2017年末国家开发银行超过16万亿总资产中，棚改贷款余额就有2.8万亿，几乎都是之前4年新增的。棚改是货币投放的通道。

2、2020，棚改最后一年

十三五规划明确提出，到2020年，基本完成现有的城镇棚户区、城中村和危房改造，此后中央的几次讲话也重申了这一点。

根据2018年制定的三年攻坚计划，2018-2020攻坚任务总量为1500万套，2018年已经完成626万套，2019年计划285万套，依据历年情形预计将超额完成，这样18-19年预计完成的棚改任务将达到900-1000万套，2020年能够应该能够完成任务。

再看看货币政策，2018年中，国开行和农发行将棚改项目审批权上收到总行，2019年4-8月，央行PSL零投放，2019年以来，M2增速一直保持在略高于8%。

政策性银行的业务动态显示，国开行围绕生态修复、环境保护、绿色发展开展了更多工作，而农发行2019年开始更多地参与支持地方政府存量基础设施的债务置换。

同时，棚改专项债券逐步成为地方政府棚改项目主要融资手段，2018年发行规模3400亿，2019年截至9月5日棚改专项债发行规模6936亿。由于地方政府专项债券是需要在交易所和中国债券信息网公告的，与原来国开行和农发行的资金提供模式有很大不同，主管部门和投资者都很容易查询到地方政府的棚改项目的融资情况和进展情况。

2019年9月4日，国务院常务会提前下达2020年地方政府专项债券额度，并明确要求与房地产有关的土地储备和棚户区改造专项债券不在提前发行的范围。再次表明，对于棚户区改造的宏观政策正在收紧。

我们认为，2020年，大概率将是地方政府棚户区改造融资的末班车。

3、棚改收尾，城市建设不会停止

据统计局数据，2018年中国城镇化率为59.58%，同比提高1.06个百分点。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出城镇化健康有序发展，2020年常住人口城镇化率达到60%左右。

2019年6月24日，中国社会科学院最新成果《中国城市竞争力第17次报告》正式发布。报告认为，未来15年，中国城镇化率将持续增长，城镇化的速度将继续平稳下降，户籍人口城镇化差距下降。预计到2035年，中国城镇化比例将达到70%以上。

2017年12月，住建部规划厦门、广州等15个老旧小区改造试点城市。2018年，试点城市旧改取得一定成绩，同时全国范围内的老旧小区改造开启。

步入2019年，政策集中发力，大力推进老旧小区改造。7月1日，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会上住建部表示：老旧小区改造上升至国家层面，既是一项民生工程，也是一个非常有效的稳投资举措。

可以肯定的是，作为稳投资的重要方面，城市改造和建设的步伐不会停止，改变的是建设的内容和融资的方式。

4、棚改功过任评说

棚户区改造是改善民生的重大举措，让棚户区住户有了崭新舒适的居所，提升城市面貌和竞争力。然而同样有研究认为，棚改货币化安置在提振房地产行业的同时，推动了三四五线城市房价的猛烈上涨。

说实话，就是在一线城市的城乡结合部或者部分老旧住宅区，居住条件真的是非常差的，别的不说，北京四九城的大杂院，红砖碧瓦之下推门进去，你可能会惊讶里面的拥挤程度和居住条件。

房价上涨怪不得棚改，棚改只是资金传递的管道，至少不能都怪棚改。

5、棚改是个好政策

总的来说，棚户区改造一件惠民的好政策。任何一个政策带来正向作用的时候也必然产生一定的负激励，因此我们在反思棚改政策的时候，一定不要忘了那十年棚改在稳投资方面的重要作用。

我国推进城镇化和城市更新的脚步不会停止。老旧小区改造、旧城改造又会很大程度上接过棚改的接力棒。