文｜法治周末记者 高原

责编｜马蓉蓉

流动儿童入学，在城镇化的大潮下，正在成为继留守儿童教育问题后又一个难题。

日前，由城市化观察网发布的《中国流动儿童图鉴2019》梳理发现，流动儿童提起的教育行政诉讼全部败诉。

而法院判决的逻辑是，由于义务教育法规定地方政府优先保障户籍儿童入学，流动儿童只能在学位富余的情况下被统筹安排，即使有些地方规定的条款看起来非常不合理，但是判决仍然“并无不当”。

被裹入了大规模人口流动和迁移浪潮里的流动儿童，教育权该如何保证?他们入学难的症结何在? 

“并无不当” 

城市观察网通过在中国裁判文书网和OpenLaw输入“随迁子女”“流动儿童”“新市民”“流动人口”等关键词进行检索，并用“教育行政管理”为案由来筛选，获得的数十起因教育权受侵犯而提起的教育行政案件多为败诉。

这样的案例不胜枚举。

2014年，吕某将慈溪市教育局告上法庭。

吕某因父母曾违反计划生育政策，不符合《慈溪市流动人口子女义务教育阶段入学资格联合审定办法》的规定，不能在慈溪市入学。

吕某诉称慈溪市上述规定与义务教育法和《浙江省义务教育条例》的相关规定相悖，后两者的上述条款明确规定适龄儿童、少年以就近入学为原则，政府、学校应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校入学。

法院判决显示，慈溪市上述文件并未剥夺吕某在其户籍所在地接受义务教育的权利，故其诉称主张不能成立。

同时，因吕某不符合该文件规定的“父母无违反计划生育政策”这一入学必备条件，被告以此作出其不能在慈溪市接受义务教育的行政决定，并无不当。

城市化观察网创始人李楠认为，法院的判决依据是义务教育法的规定，即适龄儿童、少年的入学，首先应该考虑在其户籍所在地入学，本地的教育资源应当首先满足当地户籍的适龄儿童、少年的入学需要。同时，在不影响当地的正常教育资源的前提下，符合输入地政府规定的条件，流动儿童才可以在其父母等法定监护人工作或居住的非户籍所在地入学。

“但从政治哲学上来看，这未必是正义的。因为现在很多规定是以家长的教育条件来决定小孩是否有资格入读公立学校，这是不对的，受教育权是儿童的基本权利，与父母的学历、收入等条件无关。”李楠说。 

政策模糊 

其实，随着城镇化的兴起，流动儿童的教育问题也日益得到政府层面的重视。

2015年年底通过的居住证暂行条例就曾规定，”地方政府应当为居住证持有人提供义务教育的基本服务”，这条规定让很多流动家庭的孩子看到了入学的希望。

然而，《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》(国发〔2016〕40号)虽然“鼓励父母取得居住证的适龄儿童随父母在工作地就近入学”，但是又提出“以全日制公办中小学为主”“可根据实际制定随迁子女入学的具体办法”。

有专家表示，“为主”是一个非常模糊的词，再加上“根据实际”这种表述，就给地方政府留下了巨大的自由裁量空间。

中国公益研究院院长王振耀在接受法治周末记者采访时说：“地方政府如果只是简单强调政策，却没钱、没机构，也没有人员，是不行的。”

政府层面也曾进行过顶层设计。

2017年，《国务院关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知》(国发〔2017〕4号)提出：“特大城市和随迁子女特别集中的地方可根据实际制定随迁子女入学的具体办法。”

不过，现实中这一群体继续接受教育的情况却不乐观。

21世纪教育研究院发布《中国流动儿童教育发展报告(2016)》曾分析称，异地中考政策实施困难的原因与当前的教育资源配置体制、户籍制度、高考制度、教育评价体系等密切相关。

对此，21世纪教育研究院院长杨东平在接受法治周末记者采访时也表示，目前流动人口子女就学问题，最突出的矛盾是在北京等特大城市。

在这些城市，出现了由公办学校包揽流动儿童的思路，这与国务院规定“以公办学校为主”并不一致。事实上，打工子弟学校，作为特定时期解决流动儿童接受义务教育的一个补充，依然有存在的合理性。

他介绍，从北京和各地的现实看，虽然公办学校学生数量在减少，资源已经有所富裕，但流入地政府几乎没有能力包揽所有流动儿童的教育。实证调查发现，越是在大城市，公办学校实际接收流动儿童入学的比率越低。

公办学校的布局、公办教育资源的分布特点，是按户籍人口规划设置的，与流动人口的居住、生活并不一致。外来人口高度聚集在城乡接合部的少数村庄，但公办教育资源多集中于城区或远郊区，难以大量吸纳流动儿童入学。

由此，杨东平认为，特大城市应该面对现实，准确理解“以公办学校为主”解决流动儿童入学问题的政策，不能靠公办学校包揽天下，同时要把打工子弟学校等纳入当地正常的教育管理，多渠道保障流动儿童的受教育权。 

症结在于财政 

《中国流动儿童图鉴2019》通过对相关财政政策和财政数据梳理，发现流动儿童教育问题症结在于财政问题。

尽管义务教育法规定：“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。”但是当前义务教育阶段仍然存在6个突出的问题：

全国教育经费总量偏少、中央财政支出比例偏低、中央财政转移支付分配不合理、“钱随人走”政策影响力度小、义务教育经费“省级统筹”未落实、公共财政对民办教育投入不足。

李楠介绍，《教育部、国家统计局、财政部关于2017年年全国教育经费执行情况统计公告》显示，2016年，全国普通小学和普通初中的生均教育事业费分别为10199.12元和14641.15元，而生均公用经费分别为2732.07元和3792.53元。

也就是说，国家对小学生和初中生的教育经费补贴分别约为每人每年1.3万元和1.8万元。然而，教育经费主要按照户籍拨付。

当某地户籍的学龄儿童流入到另一地，并在该地入学，流入地只能获得该名儿童生均公用经费(按照基准定额计算，也即600元每人每年)以及“两免一补”(指的是免除学费、书本费以及对贫困寄宿学生提供的生活补贴，约600元每人每年)的流转。

这就意味着，义务教育阶段流动儿童90%以上的教育经费都将由流入地财政承担。

以上海为例，从2008年到2015年，上海市入读公办学校的随迁子女生均投入从1.4万元增加到2.1万元，政府委托的民办学校生均投入从2000元涨到6000元。2015年，上海仅对流动儿童教育的财政投入就达到88.68亿元，占当年上海市公共财政教育总支出的12%左右。

相比北京和上海，珠三角地区由于流动儿童数量庞大，地方财政的压力也显得过大。

例如，深圳市近80万的义务教育阶段流动儿童，每年所需的教育经费超过百亿元。教育经费不足导致了珠三角地区流动儿童免费接受义务教育的比例长期低于50%。

同时，2013年以来，随着对大城市人口规模的控制，北京和上海不仅大大提高了流动儿童的入学门槛，还陆续关停了许多民办学校。部分流动儿童即使达到了入学标准，由于非京籍学生不得参加中、高考，很多没能坚持到初中毕业就出国或者回老家了。

公开资料显示，相当比例的回流儿童在念完高中后就辍学了，然后继续回到之前所在的城市打工。但这种“回归”并不能帮助他们尽快摆脱“外地人”的身份。

从目前一线城市的积分落户政策来看，他们中很大一部分可能永远也无法落户，变身“本地市民”，他们的孩子也将可能和他们一样，从流动到留守，飘摇不定。