文｜法治周末记者  朱雨晨

责编｜马蓉蓉

12月10日，最高人民法院召开新闻发布会，发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称行政协议司法解释)。

这部历时3年24次易稿方出台的重要的行政协议司法解释，其核心内容是对行政协议案件作出比较详细而科学的规定。但是，其出台的意义远超过核心内容本身。

其至少承载着五重“使命”：扎紧行政权力规范运行的“制度笼子”;推动建立完善政府践信守诺机制;强化产权保护;切实保障民营企业和社会资本合作方的合法权益;优化营商环境。

最高人民法院行政审判庭庭长黄永维在发布会上表示，在起草司法解释的过程中，始终坚持着上述这些基本原则。

然而，很多人对此也甚是疑惑，一部行政协议司法解释，如何能承载得了如此多的使命?

90%缘于政府背信违约

让我们先从何谓行政协议说起。司法解释明确规定了其内涵，是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。

“行政协议诉讼，说白了就是‘民告官’的一种，其起因90%缘于政府背信违约。”一位不愿具名的学者一语道破其中的关键。

近年来，某些地方政府及其官员缺乏诚信、背信违约的案例不时见诸报端。有的政府承诺成了空头支票，一些政企合同成了废纸，民营企业期盼的好政策变成了“烂尾政策”。面对一些地方政府换届后新官不理旧账，企业流露出“怕政府换届”的复杂心态。

中科公司就有过地方政府违约的遭遇。辽宁省绥中县地方政府在招商引资后，不顾及投资方中科公司已经实际占有土地，并投入大量资金开发建设的事实，肆意违约，将土地单方收回，并由当地国土局另行高价出让给第三方。此举造成中科公司重大损失，地方政府却又拒绝赔偿。

不得已之下，中科公司将当地政府告上了法庭。经历一审驳回、上诉、重审、再上诉，最终，当地政府的违约行为被最高人民法院判决纠正。此案也被收录在最高人民法院发布的“第二批人民法院保护产权和企业家合法权益典型案例”之中。

地方政务失信带来的直接后果，是导致我国民间投资比例曾较长时间在低位徘徊。根据国家发改委统计公布的数据，2016年上半年，我国民间投资增速持续放缓，在2016年8月降低至2.1%。

上述不愿具名的学者指出，坊间一度流传的“投资不过山海关”，这其中虽然有自然环境、经济生态的原因，但是一些地方政府造假、不诚信是关键中的关键，政府不诚信，导致投资企业失去了投资信心。

世界知名会计事务所——普华永道公司曾对我国部分PPP项目(政府和社会资本合作项目)落地情况进行过调查，其结果也显示，很多民营资本参与PPP，很有顾虑，就怕政府不守信。

“将高高在上的行政机关拉到了平等主体的位置”

司法救济往往是最有力的救济，对与政府打交道的社会资本来说更是如此。但是，此前行政协议的司法救济之路并不好走。

北京金诉律师事务所主任王玉臣律师告诉法治周末记者，2015年新行政诉讼法的出台是一个大节点。在此之前，行政协议的诉讼是比较难的。在很多地方，属于民事不受，行政不理，立案都有不少的难度。

2015年新行政诉讼法对一部分行政协议作了规定，直接纳入了行政诉讼受案范围，从门槛上降低了难度，同时又进行了明确，可谓是前进了一大步。但在司法实践中，依旧还是有难点，有些地方在认识上、执行上还是存在不小的混乱。

2017年，王玉臣曾经代理了一桩案件，涉及同一个项目的5个拆迁补偿协议的履行，被拆迁户在2010年就和镇政府签署了拆迁补偿协议，但是后来因为领导换届等原因，镇政府始终不履行合同。

接受委托后，王玉臣先按照新行政诉讼法规定，提起了履行协议的行政诉讼。但是交涉了1个月后，立案庭始终不给立案。无奈之下，只好以提起民事诉讼立案。

然而，法院受理后，承办法官提出不属于民事诉讼受案范围，应当属于行政诉讼，要求撤诉。王玉臣给承办法官解释了立案过程，并明确表示也认为应当是行政诉讼，应当撤诉，但需要法官能够协调立案庭给予办理行政诉讼立案。

“对于我们来讲，其实以什么形式立案并不重要，重要是能够依法审理，保护当事人的合法权益。”王玉臣说，在来回沟通的过程中，法官曾一度表示压力很大，受到了一些干涉。最终，这个案子在一审折腾了1年半时间，还是由民事审判庭审理，判令镇政府履行合同。

看到行政协议司法解释的出台，王玉臣很高兴。司法解释将行政协议进行了细化，在范围上进行了更多的列举，除了行政诉讼法规定的特许经营协议和土地、房屋征收征用补偿协议，还包括矿业权等国有自然资源使用权出让协议，政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议，符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议以及其他协议。

明确化的规定能够有效地避免大家对条文理解的不一致，避免上下级理解不一，避免法院内部理解不一。“是民事还是行政?有了司法解释，立案难这个问题迎刃而解了。”王玉臣说。

更让王玉臣欣喜的是，合同法的精神贯穿了整个司法解释的始末。从对诉求的规定上，到行政协议效力上、履行上、违约责任上、管辖上等，无不融合着合同法的精神。

王玉臣解释说，这样一来就有效解决了法院审理时的法律适用问题。曾经有个行政协议案件，庭审时，他采用了合同法的一些条文作为法律依据。法官当庭表示，合同法不适用于行政诉讼。

如今，透过行政协议司法解释，强调契约精神，监督促进行政机关在订立、履行、变更、终止行政协议中行使行政优益权的行为，便是扎紧行政权力规范运行的“制度笼子”。

在以往处理这种案子的过程中，很难追究行政机关的违约责任。王玉臣说，如果诉求中有要求行政机关承担违约责任，可能会直接被法官释明不属于行政诉讼受案范围。

而现在，司法解释明确列明了行政协议诉讼的具体种类，其中就包括“请求判决行政机关赔偿或者补偿”。“这个规定很鼓舞人心。细读下来，就会发现这是一套相对完整、具有可操作性的行政协议诉讼规则。”王玉臣说。

王玉臣表示，行政协议司法解释的亮点，如果用一句话来概括的话，那就是“将高高在上的行政机关拉到了平等主体的位置，按照合同法的精神进行约束”。他认为，打通了司法救济这条途径，必将有助于投资者信心回归。

推动建立完善政府践信守诺机制

行政协议司法解释，这套被律师称赞极具操作性的诉讼规则，其根本目标是为了强化产权保护，而其重要目标则是推动建立完善政府践信守诺机制。

政府践信守诺机制是社会诚信建设的重要基石。最高人民法院在发布会上强调，行政协议司法解释着眼于加强政府诚信建设，要做到几个“确保”：

确保行政机关按照行政协议约定，严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺;

确保行政机关认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同;

确保因以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任;

确保因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

行政协议司法解释明确规定了“两大原则”：因行政机关违约的“充分赔偿”和因国家利益需要的“充分补偿”原则。

前述不具名的学者指出，这两大原则，既确保行政协议案件中当事人产权利益得到有力保护，也相当于给地方政府祭出两把“达摩克利斯之剑”，让地方政府更要懂得尊重契约精神。

“政府要带头讲诚信”，建设法治政府理当如此，建立社会信用体系也理当如此。其实，在矫正政务失信的问题上，多年来已有一些不错的方案，也取得一定效果。而行政协议司法解释确立的司法救济方案，则会使社会各界普遍增强其对司法后盾的信心。