文 | 经济观察报  种昂

国家中心城市，被视为对各大城市的一次重新战略定位与加冕。

几轮竞争过后，当包括四大直辖市在内的9个城市荣膺国家中心城市的头衔之后，对传说中仅剩3席的国家中心城市名额的竞逐日渐白热化：已明确向“第十个国家中心城市”发起冲刺的城市，至少有厦门、长沙、南京、杭州、青岛、沈阳。

济南则是最新一批的角逐者。

2020年1月5日，济南市委在经济工作会议上正式发布了《济南建设国家中心城市三年行动计划（2020—2022年）》（以下简称《计划》）。这被认为是济南争夺国家中心城市的路线图。

一直以来，尽管山东是中国GDP排名第三、北方第一经济大省，但省会济南因受制于地理条件、发展空间、经济规模、人口数量等因素，在全国省会城市首位度排名中长期靠后。

在刚刚出台的《计划》中，济南开始拓展新的城市空间、谋划建设大都市圈，首次提出“率先在济泰同城化、济淄同城化和济南齐河全面融合等方面实现突破，推动建立济南都市圈市际联席会议制度”等一系列前所未有的举措。

大都市圈雏形乍现

按照该《计划》，“全面放开落户限制”、“济泰（济南与泰安）同城化”、“济淄（济南与淄博）同城化”、“济南齐河全面融合”、“建立济南都市圈市际联席会议制度”等一系列重大举措同时推出。

在《计划》出台之前，济南就已迈出做大城市规模的重大一步：2019年，报经国务院批复同意山东省调整行政区划，撤销莱芜市，将其所辖区域划归济南市管辖；设立济南市莱芜区。

不过，因莱芜仅有人口137万、GDP1005亿元，合并后的济南2018年经济总量为8861亿元，在山东省内仍在青岛之下；与江苏城市相比，只能排在第四位，处于无锡之下、南通之上。显然，济南要想形成都市圈、争夺国家中心城市，仍需继续做大。

此次《计划》的首次提出，优化配置各类要素资源，共建高能级开放平台，推进区域合作开放共赢，实现各市错位协同发展，率先在济泰（济南泰安）同城化、济淄（济南淄博）同城化和济南齐河全面融合等方面实现突破。同时，推动建立济南都市圈市际联席会议制度，推进落实一体化重大事项。

齐河县位于德州市最南端，与济南隔黄河相望，总面积1411平方公里，常住人口70万。历史上，齐河隶属济南，后因引黄灌溉划给了德州。这些年，齐河划归济南的呼声不绝于耳。目前，济南实施北跨战略，将新旧动能转换先行区设在黄河以北，齐河已与济南主城区相连、并被定位为济南新旧动能转换先行区的重要西翼。

泰安因泰山而得名，与济南仅半小时通勤距离，一直作为省会济南的“后花园”。该市2018年GDP3651.53亿元，四分之一来自旅游业。泰安融入“济南大都市圈”，可使济南跨越南部山区的阻隔，在旅游产业上形成跨区域一体化发展的格局。

淄博位于济南以东，面积5965平方公里，常住人口470多万，是一座老工业城市，以化工、建陶、装备制造为主。2018年，淄博GDP达到5068.35亿元，排名山东第五。作为省会城市，济南在金融、科技、教育方面有优势，在济钢搬迁后呈现出去重工业的趋势。淄博恰恰是山东的工业强市，位于济南“1小时都市圈”内，互补性较强。

按照《计划》，包含淄博、泰安和齐河在内的济南大都市圈，GDP总规模可达1.8万亿元，常住人口1970多万，并将全面放开落户限制，加快农村转移人口市民化。此外，《计划》还提出，推动济南都市圈与郑州都市圈对接合作，建设黄河下游城市群。

在山东省宏观经济研究院战略规划研究所所长刘德军看来，这一大都市圈的经济总量、人口规模，已能够支撑济南成为国家中心城市的有力争夺者。

国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯永志指出，在开放经济条件下，每一个地区都是在复杂的相互交织的巨型经济网络中实现的；对于国家中心城市而言更是如此。新时代发展必须进行新旧动能转换，这是济南创建国家中心城市的主线，其关键支撑在于：制度创新以激发活力、科技创新以固本培源。

按照上述《计划》，未来三年，济南将发挥大数据与新一代信息技术、智能制造与高端装备、生物医药等产业优势，推动沿黄各市加强产业协作，共建沿黄产业协作示范带。同时，将创建综合性国家科学中心、规划建设“中国算谷、智慧名城”，建设国际消费中心城市，建设智能制造产业集聚高地等，扮演更多“国家中心城市”的角色。

济南市委书记王忠林认为，支持济南建设国家中心城市，将填补京津冀与长三角之间尚无国家中心城市的战略空白，构筑新的战略支点。

从夹缝中突围

因集中空间、人口、资源和政策上的诸多优势，在日益显现出存量竞争趋势的中国城镇化下半场，国家中心城市的角色愈加引人瞩目。

国家中心城市，最早在2005年中国城市规划设计研究院在编制《全国城镇体系规划（2006-2010年）》中首次使用，是中国城镇体系规划设置的最高层级。按照国家发改委的说法，国家中心城市是“居于国家战略要津、肩负国家使命、引领区域发展、参与国际竞争、代表国家形象的现代化大都市”。

2019年8月下旬召开的中央财经委员会第五次会议即明确要求，要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子，形成优势互补、高质量发展的区域经济格局……最主要的是，增强中心城市和城市群对经济发展优势地区的经济和人口承载力。

目前，已有北京、上海、天津、重庆、广州、成都、武汉、郑州、西安9个城市被确定为国家中心城市。一种流传甚广而无法确证的说法是，国家中心城市名额一共12个——若果真如此，这意味国家中心城市的指标只剩三个名额。

也因此，厦门、长沙、南京、杭州、青岛、沈阳这些知名城市先后加入对国家中心城市的角逐。

南京市长曾公开呼吁，“恳请国家在相关规划、政策和顶层设计方面给予南京支持，在长三角区域形成全球城市（上海）+国家中心城市（南京）的世界级城市群格局。”

沈阳主要领导也认为，沈阳作为东北区域的中心城市，申请建设国家中心城市的基础条件和优势越来越成熟。

刘德军认为，各地角逐国家中心城市等国家战略，实际上是在争取背后的政策支持，争取地方自主发展的空间。无论是交通设施还是大型钢铁石化基地，还是相关的配套金融政策，审批权限在国家层面，只有进入了国家战略，地方发展的阻力会大大降低，主政者改革的信心才会更加坚定，改革成果也会更加显著。而大都市圈、跨省跨地区的一体化发展，更需要争取国家层面的支持。

“如果不尽快建成国家中心城市，会面临越来越大的竞争压力，生产要素会跑到周边的北京、天津、南京、上海等大城市去。”侯永志直言，山东是全国GDP排名第三的省份、北方第一经济大省，济南建设国家中心城市“符合规律、很有必要、事不宜迟”。

在王忠林看来，山东作为全国经济大省、文化大省、人口大省，未来的发展需要一个以“国家中心城市”为核心的城市群崛起带动，促进全省东中西部协调发展。

2019年初，济南将“建设国家中心城市”首次写入政府工作报告。由此，北方第一强省的盛会正式加入这场角逐，并组建了由诸多科研机构组成的专项咨询研究组。

“济南位于国家战略要津，北接京津冀，南连长三角……汇聚了行政、科教、金融、文化、旅游、医疗等丰富资源，具备创建国家中心城市的基础条件。济南作为黄河下游综合实力最强的城市、全国新旧动能转换先行区、山东自贸试验区三大片区之一，迎来了创建国家中心城市的重要契机。”《济南创建国家中心城市》前期调研报告认为。

毋庸讳言，济南也有自身的短板。

从地理上看，济南北濒黄河，南依泰山山地，城市东西过于狭长，人口分布、城市交通、公共资源配置、产业布局等问题日益凸显，整个城市发展空间都受到了限制。

长期参与济南城市规划的刘德军指出，过去行政区划以分割治理为主要方式，但在大都市圈时代，城市比拼的是经济，再凭一己之力单打独斗，已无法在区域经济的角逐中致胜。济南要想从京津冀和长三角两大经济圈之中崛起，对周边区域产生较强的辐射带动作用，进而争取国家中心城市，首先就要打破行政区划、跨越地理阻隔，形成大都市圈的发展格局。

经过近一年的论证调研，2020年1月5日，济南市终于拿出了竞争国家中心城市的具体方案。在当日举行的济南市委经济工作会议上，以打破行政藩篱、构建济南大都市圈为核心特点的《济南建设国家中心城市三年行动计划(2020—2022年)》正式公布。

不过，历数已明确向“第十个国家中心城市”发起冲刺的城市，至少有厦门、长沙、南京、杭州、青岛、沈阳——济南的这些竞争对手，个个实力强劲。

山东省城乡规划设计研究院高级工程师于兰军认为，济南创建国家中心城市是一项长期工作，绝不是冲刺两三年就能一蹴而就的，接下来要做的事还有很多。“这需要有战略定力，更要对自己有信心。”