垃圾分类之后，公共场所戴口罩成为上海市民最新的法定义务。

2月7日，《上海市人民代表大会常务委员会关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》（以下简称《决定》）获通过，并于当日起施行。这意味着，各单位落实防控、个人在公共场所戴口罩等已成为法定义务，政府实施最严格防控工作获得了法治保障。

《传染病防治法》《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》等法律、行政法规对突发公共卫生事件已有规定，为何上海市人大常委会要做出上述决定？为什么需要上海市人大常委会授权政府采取临时性应急管理措施？这个决定将起到什么作用？紧急立法要注意哪些问题？

全国政协委员、中华全国律师协会副会长吕红兵认为，上海市人大常委会授权政府采取必需的临时性应急管理措施，体现了上海治理体系和治理能力的现代化，也是人大作为立法机关依法作为的体现。

他指出，本次《决定》的重点之一是对企事业单位、社会组织和个人主体责任的强化，要求联防联治、群防群治。“把法定的义务变成每个人良好的生活习惯，法律就起到作用了，我觉得上海市民法律意识高就是素质高的重要体现。”

【界面新闻对话吕红兵】

单位、个人抗疫是法定义务

界面新闻：我们已经有《传染病防治法》《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》等法律、行政法规，也有相应的地方性法规，为什么上海市人大常委会还要再做上述《决定》？

吕红兵：周一（2月3日）上海市政协社会和法制委员会已组织立法专家组在线上讨论《决定》，当时大家也特别讨论了这个问题。我理解，因为这次疫情“前所未有”，疫情的防控要特别强调单位责任和个人责任。

我们很多法律关于政府的责任规定还是比较详尽的，但单位和个人的责任则散见于不同法律的条款当中。这次的疫情防控要体现联防联治、群防群治的概念，就像治疗组专家张文宏讲的，待在家里是个人对抗疫的最大贡献。

从这个角度说，法律一定要明确个人的责任。《决定》对个人责任的要求非常明确，譬如第3条里提到，个人应当做好自我防护，进入公共场所时自觉佩戴口罩。个人应当按照规定如实提供有关信息，配合相关部门做好疫情防控工作，依法接受调查、监测、隔离观察、集中救治等防控措施，确保疫情早发现、早报告、早诊断、早隔离、早治疗。

像这样的规定，在任何法律里不会如此详尽、如此有针对性，而本次疫情要取得胜利，最核心的就是这一条。

同时，规定机关、企事业单位、社会组织的主体责任，这点非常重要。我觉得正是因为有市人大的《决定》，包括我们律师事务所在内的单位都要执行，建立一个每天11点之前报告的制度，员工在哪里、准备到哪里去、有没有隔离14天、身体状况怎么样等，这是任何时候都没有碰到过的事情。

《决定》最关键的点在于联防联治、群防群治，如果单位、个人没做好防控工作，那政府白忙了，医生白忙了。

第二个，昨天上海市人大法工委主任丁伟有个解读，我理解这个《决定》是具有地方性立法性质，可以加上法律责任条款。如果是政府发公告，不能说追究公民责任，不能强化公民和法人的法律责任。但市人大通过的《决定》是地方性立法，就可以加上责任条款。

第11条提到，在疫情防控工作中，任何单位和个人，违反有关法律法规和本决定，由公安机关等有关部门依法给予处罚；给他人人身、财产造成损害的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。个人有隐瞒病史、重点地区旅行史、与患者或疑似患者接触史、逃避隔离医学观察等行为，除依法严格追究相应法律责任外，有关部门还应当按照国家和本市规定，将其失信信息向本市公共信用信息平台归集，并依法采取惩戒措施。

只有人大的立法可以加强法律责任。第11条也是很重要的，通过人大立法这种方式，就可以把11条的法律责任加进去。

前面两条我讲的是单位和个人的义务，而11条讲的是责任，违反了法律规定的义务就要承担相应的法律责任。从这两个角度来讲，在目前抗疫的特殊形势下，上海市人大常委会通过《决定》是有必要的，《决定》是有针对性、可操作性的，以地方立法的形式赋予政府、单位和个人相关的义务并规定相关责任。

人大授权体现了治理体系和治理能力的现代化

界面新闻：上海市人大常委会授权政府采取必需的临时性应急管理措施。人大的授权有何必要性和重要性？

吕红兵：现在的抗疫涉及对单位和个人的义务性要求，因此更适合以地方立法的方式出台《决定》。通过人大授权政府，就让《决定》带有地方性立法的性质。不能随便由一个政府部门限制单位和个人的行为，只能通过规范的、合法的方式来进行。

而且《决定》还提到了法院和检察院，如果是政府发文，则无法对两院提出要求。所以说，上海市人大常委会授权政府采取必需的临时性应急管理措施，体现了上海治理体系和治理能力的现代化，也是人大作为立法机关依法作为的体现。

界面新闻：《立法法》规定，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。你所说的观点对应的就是这个条款吧？

吕红兵：对。比如《决定》提出，接触疑似病例必须隔离14天的个人，如果逃避隔离会被依法严格追究相应法律责任，失信信息还会纳入公共信用信息平台。这就涉及你提到的《立法法》条款，《决定》要增加公民个人的义务，而且要追究责任。义务和责任一定是以立法的方式来规制的，不是随便一个政府机关就能规定的。

法律意识要内化为个人生活习惯

界面新闻：上海市人大法工委主任丁伟指出，《决定》依法支持并授权政府采取必需的临时性应急管理措施，具有优先适用的法律效力。如何理解“优先适用”？

吕红兵：第一，当本规定和其他相关规定有冲突，肯定就以《决定》为准。第二，当有人强调单位和个人特殊利益时，疫情当前，必须以《决定》为准。“优先适用”体现了疫情当前的一种特殊要求。

界面新闻：《决定》可能会起到哪些作用？

吕红兵：一方面是让政府的行为更规范，要依法作为，比如说征用之类的工作，其实应急法和相关法规里面都有规定，《决定》只是强调了一下。 

另一方面就是对个人和单位明确了义务，强调了责任。《决定》通过后，上海市民的抗疫工作不再是道德层面、倡议层面、个人修养的问题，也不是单位、居委会的要求，而是上升到针对社会公共安全的法定责任，这是最重要的。

我们要明白，市人大常委会通过《决定》并不是敲个图章、发个号令就完了，《决定》意义深远，是从义务和责任的角度、针对社会公共利益的角度来考虑的。

为什么大家都说上海市民卫生习惯好，也是多次重大突发公共卫生事件之后给大家的启示。比如1988年甲肝暴发之后，大家勤洗手，注意饮食习惯。如果大家把法定的义务变成每个人良好的生活习惯，法律就起到作用。上海市民法律意识高是素质高的重要体现，法律意识要内化为个人生活习惯。 

界面新闻：上海市人大常委会此次作出的决定是借鉴上海防治“非典”时期和筹办世博会期间的有效做法，属于特殊时期的特别规定。请问“应急立法”是一个特定的概念吗？

吕红兵：倒不是法律上一个特定的名词，一般来讲在有必要的时候可以立法，应急其实是必要的一种情形。有的时候不叫应急，比如说世博会期间上海市人大出台了一些规定，但世博会是有时间表的，有关世博会的立法倒不是为了应急，而是有必要性，比如涉及公共安全、重大突发事件等。所以这一类的紧急立法应该从必要性的角度来考虑，有的时候如果现有法律法规完善，就没有必要应急立法。

各地应实现资源共享、信息共享、技术共享

界面新闻：一般的立法时间会有前期调研、反复论证等程序，在紧急情况下的立法，要注意哪些问题？

吕红兵：第一，紧急立法是人大常委会的权力，要经过充分讨论、表决；第二，现在强调科学立法、民主立法、依法立法。我举个例子，这个《决定》在通过之前就充分征求了政协委员的意见，体现了对人民政协立法协商制度的尊重。很多政协委员也是战斗在第一线的，大家很踊跃，提了很多意见，当时我一口气提了15条意见。

所以不管什么情况之下，应急立法要履行程序，要强调依法立法、民主立法和科学立法。

界面新闻：当时政协委员们提出了哪些意见和建议？

吕红兵：比如说突出联防联治、群防群治，对个人和单位的责任与义务要规定得更明确，除了追究相关法律责任之外还要将失信信息归纳到征信系统等。我们还有很多专家提出，像这种重大突发的公共卫生事件，要设立一个专家委员会。《决定》出来后我觉得还是充分采纳了很多政协委员的意见。

界面新闻：除了上海，现在北京市人大和浙江省人大也进行了紧急立法。对于各个地方人大的紧急立法，有什么建议？

吕红兵：这充分体现了一个概念：发挥地方立法的作用。现在各地的疫情不一样，有的重有的轻，所以不能完全要求整齐划一的规定。但因为这是传染病，输入性的问题又很严重，所以各地还要保持采取措施的一致性。比如说居家隔离，就要有一致性的规定，如果我这里说居家隔离，你那边说可以乱跑，我这边就白做了，提高协调性非常重要。

为了提高协调性，应该实现资源共享、信息共享、技术共享，要有共享的概念。《决定》第8条指出，市、区人民政府根据疫情防控需要，可以与长三角区域相关省、市建立疫情防控合作机制，加强信息沟通和工作协同，共同做好疫情联防联控。

我们政协委员当时提出来，“可以”改成“应当”。因为不光是区域性的，全球性的政府部门都应当建立合作机制。对各地而言，一定要提高防控协调性，实现资源、信息和技术的共享。