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疫情暴露短板,中国应急物资储备体系求变 | 制度“免疫力”①

专家建议,我国应将多样化的应急物资储备方式以制度形式确立,并建立国家统一的应急物资采购体系。

突发疫情暴露物资储备短板。摄影:杨舒鸿吉

记者 | 赵孟

编者按:从此次新冠肺炎疫情中,我们能够吸取哪些经验教训,并能弥补哪些领域的短板呢?2月14日,习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议上说,这次抗击新冠肺炎疫情,是对国家治理体系和治理能力的一次大考。他特别强调,要强化公共卫生法治保障、要改革完善疾病预防控制体系、要改革完善重大疫情防控救治体系、要健全重大疾病医疗保险和救助制度、要健全统一的应急物资保障体系。

2020年1月25日,大年初一,高洁被单位召集回来加班。作为四川省某市疾控中心的流行病学调查人员,单位给每个人发了一个“应急物资包”,但他打开一看,包里的东西基本难以派上用场。

“口罩过期了,靴子穿不上。”高洁说。

除了高洁遇到的这种尴尬,在新冠肺炎疫情爆发后,湖北省各大医院普遍面临口罩、防护服等医疗物资不足的窘境,并四处求援。国内其他地方的医疗物资供应情况也是频频告急,我国突发公共卫生事件应急物资供给的短板在这次疫情中充分暴露出来。

应急物资是指为应对严重自然灾害、突发性公共卫生事件、公共安全事件及军事冲突等突发公共事件应急处置过程中所必需的保障性物质。多位卫生系统和政府采购领域专家表示,应急物资储备尤其在突发事件初期发挥着重要作用。

事实上,自SARS疫情后,各方意识到,应急物资储备制度的建立非常重要,并试图建立一套足以应对下一次危机来临的完善制度,但实施的结果显然并不理想。

南方医科大学卫生管理学院副教授王丽芝最近接受《中国科学报》采访时称,非典过去17年,应急物资储备体制和机制一直是我们的短板,十几年来我们一直呼吁的部门协同联动机制和基层医疗机构应急物资及人员培训储备也没有很好落实。

在此次新冠肺炎疫情中,这一不足也引起国家领导层的注意。2月14日,国家主席习近平在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调,要健全统一的应急物资保障体系,把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容。

他进一步强调,要健全国家储备体系,科学调整储备的品类、规模、结构,提升储备效能。要建立国家统一的应急物资采购供应体系,对应急救援物资实行集中管理、统一调拨、统一配送,推动应急物资供应保障网更加高效安全可控。

新冠病毒来了,医疗物资全面告急

“不是告急,是没有了。”

2020年1月30日,华中科技大学同济医学院附属协和医院的医生在网络上发布上述信息,紧急请求社会支援口罩、防护服等医疗物资,“我们保卫武汉,请求你们支援我们,武汉协和医院再次求助,刚刚得到消息,我们的物资即将全部用尽。”

实际上,从一月下旬开始,武汉乃至湖北省的多家医院都出现了医疗防护物资紧缺的情况,并相继发布了接受社会捐赠公告。在官方层面,湖北省卫生计生宣传教育中心2月11日曾一次性发布武汉20多家医院募集医疗物资的信息。

在物资最紧张的阶段,据新华社2月8日报道,以2月6日数据为例——武汉市医用防护服当日需求是5.99万件,缺口是4.14万件;医用N95口罩当日需求11.9万个,缺口是5.68万个;医用护目镜包括面罩当日需求是2.25万个,缺口是1.92万个。

疫情在全国蔓延,医疗物资告急的现象也蔓延到全国。在湖北省以外,广东、四川、陕西、重庆等多个省市的医院相继发布了接受社会捐赠公告,据《南方周末》统计,在疫情爆发初期,全国共计有160余家医院向社会求援。

“现在疫情大面积爆发已经持续一段时间,我们仍无法保障一天发一个口罩,不少同事都是用过一次后,再用酒精消毒,下次接着用。”高洁对界面新闻说。

高洁从大年初一开始值班,单位紧急调集应急储备物资库的物资,给每个人发了一个防护包,里面包括N95口罩、手套、防护服、靴子等,但打开防护包,高洁和同事们发现,有些口罩已经过了保质期,靴子是均码,个别脚大的同事根本穿不上。

实际上,以口罩为例,作为世界最大的口罩生产和出口国,中国的年产量占全球约50%,为什么这么大的产能,在疫情发生后却四处告急?

高洁表示,此次新冠肺炎疫情大面积流行后公众才普遍知晓,留给社会应对的时间很短,原本用来应对疫情发生初期的应急物资储备,突然要面临全社会需求的压力,“大家自然觉得储备太少了”。

中国物资储备制度建立于上世纪50年代,通常分为战略物资储备和应急物资储备,战略物资包括有色金属、原油、成品油等,应急物资主要是发生灾害后所需要的各种生活和专业救援物资。

原国家物资储备局局长王庆云告诉界面新闻,战略物资储备一直由国家发改委下属的国家物资储备管理局负责,物资品类中并不包括口罩,只有少量的防护服,但也不足以应对大规模疫情。

至于应急物资储备,据王庆云介绍,因涉及到专业领域的质量和标准要求,一般是归口到各个部委及其下属单位储备和管理,“食品储备归商务部,灾害物资归民政部,医药储备归卫生部门”,这些年虽然经过几轮机构改革,但物资储备的专业归口基本原则没有变化。

其中,2003年SARS疫情结束后,中国开始逐步建立应对突发公共卫生事件的物资储备制度。

2003年5月国务院印发的《突发公共卫生事件应急条例》提出,国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门,应当根据突发事件应急预案的要求,保证应急设施、设备、救治药品和医疗器械等物资储备。次年实施的《中华人民共和国传染病防治法》进一步规定,县级以上人民政府负责储备防治传染病的药品、医疗器械和其他物资,以备调用。

具体到湖北省,2006年,该省原卫生厅制定了《湖北省应对突发公共卫生事件应急处理物资储备指南》(以下简称《指南》)规定,各级卫生行政部门按照指南规定储备物资品种与数量,在卫生应急工作中安排专项经费,确保突发公共卫生事件应急物资储备到位;各级疾控中心负责卫生防疫应急物资采购、保管与更新,卫生行政部门制定的医疗救治定点医院,负责本辖区内的救治药品、器械从的采购、保管与更新。

这份《指南》具体规定,储备物资种类包括预防性消毒、杀虫、灭鼠药剂;现场采样用品;个人防护品等八大类,并对应急储备物资品种与数量,以及省、市(州)、县(市、区)三级卫生行政部门储备的数量,都给出了明确规定。

比如,对防护服储备要求,省、市(州)、县(市、区)卫生行政单位分别为200套、50套、50套;对防护口罩的储备要求为,省、市(州)、县(市、区)卫生行政单位分别为400个、300个、200个。

此后,湖北省卫计委制定了《湖北省省级卫生应急物资储备管理办法》(简称《办法》),明确了卫生应急物资的储备方式,即“按照《湖北省突发事件卫生应急物资储备目录》中规定的品种目录,根据各类物资的特点分别采取卫生计生行政部门实物储备、卫生计生行政部门应急资金储备和国药控股湖北有限公司实物储备、国药控股湖北有限公司合同储备、国药控股湖北有限公司生产能力储备等储备方式。”

该《办法》提出,湖北省卫生计生委依托国药控股湖北有限公司在武汉及全省其他地区的14个医药仓库,建立卫生应急物资储备库,加挂“湖北省卫生应急物资XX储备库” 标牌。 根据区域范围和地理特点,14个卫生应急储备库负责不同地区发生突发事件时卫生应急物资的调用。

界面新闻注意到,该《办法》附录“省级卫生应急基本物资储备名录”中,防护服的要求储备量为150(套),防护眼镜/眼罩为200(副),医用口罩为200(只),N95口罩或FFP3口罩为500(只)。

显然,若以此次新冠肺炎疫情的需求来看,湖北省规定的各种防护物资的日常储备量都不大。造成疫情初期防护物资捉襟见肘也就很容易理解。

但在整个应急物资储备体系中,现有库存储备的多少并非应对突发事件的关键因素。

物资供给暴露短板

国家机关事务管理局《中国机关后勤》杂志社长徐进告诉界面新闻,应急物资储备的作用,体现在灾害初期第一时间响应,可以首发到灾区,“政府不可能大量囤积应对各类灾害所需要的物资,因为灾害毕竟是偶发、非常规的,没有灾害的时候,大量储备必然造成浪费。”

高洁也认为,卫生系统对应急物资储备的定位,主要是应对突发公共卫生事件初期的需求,比如发现传染病后,流行病调查团队需要去做调查,一般七八人为一队,需要配备口罩和防护服等。医院对传染病患者进行诊断的医护人员,也需要配备相应防护装备。

高洁说,这两部分人数量都不会太大,以他所在的辖区总人口和卫生系统人口计算,在发生突发公共卫生事件初期,真正需要防护物资的人员约为5%。按照前述湖北省的指导文件,储备几百套只口罩和防护服,“也可以应付一段时间”。如果疫情通报及时,处置妥当,不形成暴发蔓延,按照规定数量配备应急物资是足够的。

但是,此次新冠肺炎疫情发生正值春节前夕,从武汉出现相关病例到蔓延全国,只用了一个多月时间,无论是个人和单位、社区的防护经验,或是国家公共卫生防控体制都被打了一个措手不及。

多份研究论文显示,中国距离上一次疫情发生已经时隔多年,卫生系统对应急物资储备的意识也趋于淡薄,加上资金和制度层面的问题,各级卫生行政单位的应急物资储备,与突发公共卫生事件应急应对所需存在较大差距。

中国人民大学公共管理学院教授、政府采购专家王丛虎对界面新闻分析,应对突发公共卫生事件的物资该以何种方式储备,以及储备的数量、品类等问题,此前未在法律层面进行规定,主要靠卫生部门、疾控中心和医院等卫生系统单位自行制定办法,这可能导致各地因财力支持和问题认识等原因,在落实方面打折扣。

王丛虎认为,应急医疗物资储备在不同层级政府和医院,都应制定相应的储备方案。虽然口罩等作为一次性耗材,有保质期的要求,但原则上医用物资的储备至少也应该能使用一个月左右。此次新冠肺炎疫情发生后,虽然中央很快就调配了防护服、医用手套等给武汉,一定程度上缓解了物资不足的状况,“但是整体上的紧缺情况并没有得到根本解决”。

徐进对界面新闻表示,突发事件的后续物资应对,必须靠多种渠道解决,如政府采购、政府调拨、机构捐赠、个人捐赠等,其中,政府采购应该是主渠道。

不过,曾参与过医院应急物资储备调研的首都医科大学教授崔小波发现,现实中,医院资金总是紧张,长期以来各级各类医院都存在政府拨款不足的情况,甚至没有政府拨款的医院也不在少数。在维持医院运营都存在困难的情况下,没有多余的资金分配去储备应急物资。

工信部下属赛迪智库安全产业研究所所长高宏对应急物资储备也有过深入研究。他告诉界面新闻,国家级应急物资储备从储备方式上看可分为实物储备、合同储备和生产储备三大类,医用应急物资目前仍过分依赖实物储备,合同储备和生产储备发挥的作用有限。

合同储备指政府部门与拥有应急资源的企事业单位或个人签订合同,保证在突发事件发生后能够按照合同约定,优先租用、调用这些单位或个人的物资进行应急。生产储备是对那些能够生产、转产或研发应急物资的企业或其他单位,通过签订相关协议或合同,保证突发事件发生后能够按照合同要求迅速生产、转产或研制应急物资。

高宏介绍,在这次应对疫情初期,华润湖北医药有限公司和湖北本地医药企业九州通医药集团提供了大量应急医疗物资,起到了合同储备的作用。这两家企业是湖北为数不多的国家医药储备企业,每年为湖北省提供相当数量的医用物资。

但在消化完库存后,这两家企业在后续的合同储备和生产储备上也很难及时跟上。

高宏分析,按规定,这些企业要实行“动态库存”制,一方面要不断按计划购买、补充需要储备的药械,一方面又要在药品失效前将其卖出。但实际情况是,政府给予的补贴如果无法覆盖企业存储物资的全部成本,企业承担合同储备任务的意愿和能力就会非常有限。

政府兜底采购收储,管控系统集中统一

2月9日,国家发改委会同财政部、工信部等部门联合印发《关于发挥政府储备作用支持应对疫情紧缺物资增产增供的通知》,发布《政府兜底采购收储的产品目录(第一批)》,涉及十类防疫物资,包括医用防护服、N95医用级防护口罩、医用外科口罩等。

文件明确,收储物资由国家统一管理、统一调拨。对产品目录中企业多生产的重点医疗防护物资,全部由政府兜底采购收储。国家就对目录实施动态管理,进一步加强公共卫生应急物资保障能力建设。

王丛虎告诉界面新闻,这两份文件出台及时,可以消除企业因加大力度生产后产品滞销产生的后顾之忧,同时也说明,政府在应急物资储备方面的工作还有待强化。

王丛虎表示,从世界范围看,病毒每隔几年就会出现,因此不能对传染病的防控麻痹大意,应按照我国相关法律政策的要求,中央级、省级、市级以及各个医院都应该在其责任范围内,储备足够量的应急医用物资,“以中国政府现在的财力(做到应急储备)并不难。”

王丛虎认为,有关部门应该汲取此次疫情暴露出来的应急物资储备教训,在应急物资的种类和数量上做更科学的测算;在一些先进药物方面的准备方面,还应该未雨绸缪。

他举例说,美国为预防H5N1型禽流感在人与人之间传播, 美国食品药品管理局在2007年4月,核准了国际上首支人用H5N1型禽流感病毒疫苗的生产, 但未将此疫苗上市, 而是暂时纳入国家储备掌控,储量足够2000万人的用量。

高宏认为,此次疫情中,口罩和防护服出现了如此大的缺口,凸显中国在应对长时间重大公共卫生事件中,过度依赖日常医疗物资供应的问题,而亟需提升在应急物资合同储备和生产储备方面的能力。

他建议,应建立与国家和地方政府对接的合同储备平台,可由政府主管部门建立平台与企业签订合同储备机制,也可以通过社会组织搭建平台,组织本行业企业参与国家和地方各级政府的合同储备。

储备合同的意义重大,高宏举例,2008年初,江苏常州遭遇百年不遇的雪灾,由于此前工信部门代表政府与企业签订了储备合同,这些企业提供的除雪设备发挥了重要作用。

王丛发也持相同观点,他认为政府储备方式应该多样化,各级政府或公共部门可以直接库存,也可以购买服务的方式让相应的企业代储。这需要应急需求信息及时透明,企业有充分的时间准备和生产。

此外,高宏调研发现,除了应急物资储备不足,政府在应急物资采购、存储、调拨、运输、使用等各环节分别由多部门负责,这也是造成此次疫情初期应急物资管理混乱、效率低下的原因之一。

他还注意到,在此次国务院应对疫情联防联控机制中,由熟悉企业情况的工信部作为医疗物资保障组组长单位,牵头组织生产,并直接将物资从企业调拨到需求单位,由此提高了应急状态下的物资供给效率。

高宏建议,未来应建立统一的应急物资综合管控体系,并可参照美国的“单点订货机制”。

2005年8月,“卡特里娜”飓风袭击美国,针对美国联邦应急管理署暴露出来协调不力、救援迟缓、保障不足等突出问题,美国联邦政府颁布了《后“卡特里娜”应急管理改革法》,将获取应急资源的职责整合到一个系统下,所有行动部门、后勤部门、购置部门及其他联邦机构都可以对应急物资“下单”,由后勤保障部门特别是供给部门,全面负责订购、接收、配置、储存以及配送所有应急物资。

值得注意的是,中国已经在这些方面开始顶层设计,中央全面深化改革委员会第十二次会议强调的健全统一的应急物资保障体系等重要目标,值得期待。

(文中高洁为化名;界面新闻记者陈鑫、金淼对此文亦有贡献)

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