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深圳拟推“个别征收”模式破解钉子户困境,公共利益界定仍是难题

专家表示,如何判断一个城市更新项目是否符合公共利益,目前在法律上仍没有明确的界限,地方政府有一定的裁量空间。

图片来源:视觉中国

记者 | 梁宙

编辑 | 翟瑞民

日前,《深圳经济特区城市更新条例(征求意见稿)》(下称《征求意见稿》)向社会公开征求意见,新规设定的“个别征收”模式引发外界关注。

《征求意见稿》第三十二条规定,“当已签订搬迁安置协议的合法产权比例不低于95%且符合房屋征收相关规定的,市、区政府可以依法对未签约部分房屋实施个别征收。”

对此,深圳市人大常委会发布的关于《征求意见稿》的情况说明称,无论是政府组织还是市场化的城市更新,都难以完全避免个别物业权利人不愿意与市场主体签订搬迁安置协议的问题。经反复研究论证,《征求意见稿》提出了“个别征收+行政诉讼”的处置方案,由市、区政府对个别未签约业主的物业实施征收和补偿。

深圳曾在全国率先提出“城市更新”概念,在寸土寸金的深圳,城市更新已成为存量用地开发的主要渠道之一。此前,“双百签约”一直是深圳城市更新项目推进中实施拆迁的基本原则。

2017年,深圳发布《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》规定,零散旧住宅区权利主体的城市更新意愿应当达到100%;小地块城市更新单元拆除范围内的用地应为完整宗地,权利主体的城市更新意愿也应当达到100%。

但现实中,在业主利益诉求多元化背景下,要取得全部业主同意补偿安置方案并不容易。这意味着只要有一户不同意,城市更新项目就将“停摆”,一些项目开发建设因此成为持续多年的“持久战”。

北京航空航天大学法学院副教授毕洪海对界面新闻表示,城市更新项目要求100%业主同意补偿安置方案,往往会剩下最后的1%,或者最后一户,他们以自己的要求使得整个城市更新进程无法进行。

深圳市城市建设遭遇的“钉子户”困境多年来一直是媒体报道热点。据南方都市报报道,数据显示,截至2019年5月17日,深圳市列入城市更新计划的项目共767个,但完成了实施主体确认的仅有37%,进入开发阶段的项目仅有15%,这意味着有大量项目陷入拆迁补偿的僵局。

深圳市罗湖区的木头龙小区就是曾陷入拆迁补偿僵局的一个典型案例。2007年,木头龙小区正式启动旧改,但是十多年过去,2018年6月该小区签约率达99.7%,仍剩余4户未签约。到了2019年,该小区中有49名业主已离世。直到今年3月,木头龙小区才得以动工。

中国(深圳)综合开发研究院旅游与地产研究中心主任、中国城市经济专家委员会副主任宋丁对界面新闻表示,过去深圳实行“双百签约”,是政府希望把可能发生的问题压缩到最小程度的一种做法,相当于把一切交给开发商去谈。但是现在来看,无论是从中国城市更新的实践,还是从国际惯例来看,深圳都迫切需要降低签约率标准。

实际上,深圳在5年前也曾试图通过对城市更新进行立法来破解旧改困局。2015年8月,《深圳经济特区城市更新条例(草案稿)》曾在内部征集意见。当时,该草案稿提出“拥有项目同一宗地范围内建筑面积95%以上(含)房地产权利主体,可以向项目所在地的区政府申请强制售卖”,一度引起较大争议。

其时,该草案稿的最大争议在于如何界定“公共利益”范围和对少数权利主体物权强制处分的合法性。据南方都市报报道,后来深圳市规土委作出了让步,称强制售卖等制度仍在论证和完善,后续操作、执行层面仍需要进一步斟酌。

“深圳过去的‘双百签约’和‘签约率达95%’,根本的区别在于一个是集体主义的逻辑,另一个是个人财产所有制的逻辑,”毕洪海认为,在城市更新过程中,房地产公司没有强制性征收的权力,这种情况下由政府出面征收应以符合公共利益为原则,如果城市更新的目的是出于非公共利益,那么政府实施‘个别征收’的合法性依然存在争议。

宋丁称,如棚改等城市更新项目,基本都会明确涉及公共利益,现在纠结的是开发商开发的商业性项目,考虑到它的市场化问题,拆迁环节不能太强制,需要通过协商解决,而近年来执行的“双百签约”原则正是体现出政府的最大诚意,让每一个被拆迁的人都能够认同政府的方案。但最后,“双百签约”原则反而成为项目难以推进的最大制约因素。

界面新闻注意到,深圳市人大常委会在情况说明中表示,该市的城市更新方案均有配建学校、医院、人才保障房和产业保障房等方面的要求,以实现城市更新改造的商业利益和公共利益的有机结合,符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关基于公共利益予以征收的规定精神。

“如何判断一个城市更新项目是否符合公共利益,目前在法律上仍没有明确的界限,地方政府有一定的裁量空间。”毕洪海说,公共利益至少有两种判断标准,一种是公共使用,另一种不限于公共使用,而是出于公共利益为目的,如增加就业等。

为了进一步约束政府的征收行为,避免过大的自由裁量空间,确保征收决定公平公正、合理合法,《征求意见稿》规定,对征收决定不服的,可以向人民法院提起行政诉讼。政府实施个别征收的,按照套内面积1:1置换或者进行货币补偿确定征收标准。

毕洪海认为,对征收决定不服可以向法院提起行政诉讼,这是保障被征收者合法权益的一种方法。被征收者若是对征收决定不服或者对补偿标准有异议,都可以向法院提起行政诉讼。

毕洪海还建议,城市更新项目征收决定过程中可以增加民主参与、公共参与的环节,如能在完成签约95%的过程中,形成更大范围的认同,或者是对征收决定的理解,这样也有助于增强对业主个人财产的保护。”他说。

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