12月28日，中国社会科学院发布创新工程2015年度智库研究成果《健全城乡发展一体化体制机制——新型城镇化研究报告》（以下简称《报告》）。该报告深入分析了各地方城镇化推进中的创新实践和面临的问题挑战，内容涉及耕地保护、农民工市民化、流动人口公共服务、产业支撑、财税金融支撑、社会治理等问题，并就进一步推进城镇化提供了咨询建议。

《报告》由社科院副院长赵胜轩、原副院长李扬牵头，组织10个研究院所，包括经济所、工经所、农村所、财经院、金融所、人口与劳动经济所、城环所、社会学所、世经政所和拉美所，60余位科研人员共同参与研究，分赴广东、广西、四川、湖北四省14个市县进行调研，形成了10篇调研报告。

社科院城环研究所所长潘家华参与了《报告》的调研，他介绍，这10篇调研报告包括：新型城镇化背景下的耕地保护问题，农民工市民化与社会保障，流动人口基本公共服务均等化，新型城镇化的产业支撑，新型城镇化的财税支撑，新型城镇化的金融支撑，绿色低碳城镇化与城市空间布局及形态优化，新型城镇化与社会治理，新型城镇化的国际比较，拉美国家的城市化与发展转型。

近日，中央城市工作会议在37年后再开，这是改革开放以来的第一次，会议明确提出要尊重城市发展的规律。潘家华说，他们这次调研发现了东部、中部、西部地区表现出明显的差异。

“在空间、规模、城乡、产城一体、创新与传承、市民化方面，都需要统筹发展。而最根本的还在于以人为本的有品质的城镇化，这就需要智慧精明的增长和提升城乡发展的一体化，就要在生产、生活、生态三大布局方面协同发展。”潘家华说。

潘家华认为，城乡发展离不开三农的问题，其中之一就是耕地保护。“我们有耕地红线，应该说保持得比较好，但是在城镇化进程中需要占用土地、占用耕地，在占用耕地的过程中，也存在着一些占补不平衡和即使占补平衡的情况下很多补偿耕地的质量难以与被占用耕地的品质相等同的情况。”

《报告》的研究团队建议，应该划定农业保护区，将优质的耕地和现有的基本农田集中连片的加以保护，对占用的耕地、土地一定要提高城镇建设用地的效果，而不再简单的空间扩张。

此外，潘家华认为，城乡发展一体化其中一个最大的难题就是集中体现在城市内部的二元结构，二元分割特性突出：农民工社保条件难、要求多、门槛高、保障少。

“社保体系相对来讲比较碎片化，而碎片化对于最缺乏保障的农民工群体相对来讲是比较弱化的，要求的条件非常多，门槛设置的非常高，而且保障相对比较少。”潘家华说，城乡社保覆盖方面存在着需要进一步改进的地方。

他举例，比如人口输入地利益的问题和输出地利益的问题。输出地就是农民工离开农村以后，相应的权益是否还应该存在；输入地的规划、公共资源的配置是按照户籍人口，比如教师的编制，医院的床位，都是按照户籍人口，而不是按照常住人口来配置的，所以存在着相应的不匹配的情况。

中央城市工作会议明确强调一定要提升市民化的水平。潘家华认为，这就需要在城市社会保障方面，一要提高农民工社会保障覆盖率，二要提高农民工社会保障的水平，三要提速地区之间的公共服务均质化过程。

《报告》的调研组曾在广东深圳与梅州开展实地调研发现，深圳是一线城市，梅州是三线城市，在产业向中西部转移的过程中，很多转移到了梅州。“但是梅州对农民工的吸引力和农民工的回流力并没有我们想象的那么快、那么多，原因在于梅州的公共服务水平与深圳还存在很大差异，也就是说公共服务不光是均等化，更重要的还在于均质化，质量水平上要有一定的保障”，潘家华说。

调研组在最后的总体评估中说，农民工群体是悬在半空的群体，因为只有一少部分人能够在一个地方比较长期地坚持下来，能够进行就业和人力资本的积累，这部分人口大概只占农民工总人口的不到1/3。而农民工在城里就业，留在农村的留守老人、留守儿童的保障相应也难以得到落实，农民工基本上没有能力将留守老人和留守儿童接到他们的就业地，因为生活成本过高。

这些年来，中小城市落户比较宽松，但对于一线城市、特大城市的落户，相对来讲是存在一定的门槛，“比如北京制定了积分入户的标准，这些是倾向于高端和社会精英，是有意义、有价值的，但是对于城市发展的更多相对中端、低端的农民工，我们还需要考虑他们的实际需要，考虑城市就业各个不同的层次。产城一体的研究表明，城市发展必须要有产业的助推，没有产业，城市的发展就会出现所谓的鬼城和空心化。”潘家华说。

因此，调研认为，承接产业转移，需要在特别是中西部地区作为城镇化的一个动力。但并不是简单的搬迁，而应该是资本、技术的整体转移。

潘家华称，对于西部地区，服务业是相对滞后的，尤其是中高端的服务业，这也为中西部地区的发展提供了一个非常大的空间。中西部地区县域经济，也就是中小城市，对于解决1亿农民工的就地城镇化是一个非常大的空间。