12月30日，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》（简称《意见》）对外公布。《意见》称，文件的出台意在理顺城市管理执法体制、解决城市管理面临的突出矛盾和问题、消除城市管理工作中的短板、进一步提高城市管理和公共服务水平。

中国政法大学副校长马怀德称，中国的城市管理执法体制形成于1996年行政处罚法规定实施相对集中行政处罚权以后，这在当时的城市管理和城市治理发挥了很好的作用。相对集中行政处罚权的改革源于1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》，该法第16条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”

但是随着城镇化的快速发展，城市管理的问题日益凸显，尤其是城市人口的激增，使城市管理中的一些问题逐渐暴露。

马德怀告诉界面新闻记者，在城市管理上，各个部门、机构间缺少有效的衔接、沟通，经常会出现一些管理上的空白，或执法打架、权力交叉。另一方面，形成于上世纪九十年代后期的城管执法体制出现了无“法”无“天”的局面，“无’法’是指没有统一的城市管理，特别是城市执法方面的法律；无’天’是指城管在中央政府层面没有统一的主管部门。这导致了暴力执法、暴力抗法、执法不作为等乱象频出。”

为了防治管理不到位和管理缺失，《意见》明确了城市管理的职责边界。具体实施范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作；市、县政府依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。 

《意见》强调，城市应重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。

马德怀称，为了解决多头执法的乱象，《意见》还提出要综合设置执法体制，并明确了综合执法的职责和权限。《意见》指出，重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。

“过去很多地方的执法机构，有的是事业单位，有的是临时工执法，有的是协管员执法，没有被正式纳入政府的机构序列，”马德怀表示，对此，《意见》提出，“统筹解决好机构性质问题，具备条件的应当纳入政府机构序列”，同时也强调了重心下移，马德怀认为，这有利于确保执法的有效性。《意见》指出，按照属地管理、权责一致的原则，合理确定设区的市和市辖区城市管理部门的职责分工。市级城市管理部门主要负责城市管理和执法工作的指导、监督、考核，以及跨区域及重大复杂违法违规案件的查处。按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，在设区的市推行市或区一级执法，市辖区能够承担的可以实行区一级执法，区级城市管理部门可以向街道派驻执法机构，推动执法事项属地化管理；市辖区不能承担的，市级城市管理部门可以向市辖区和街道派驻执法机构，开展综合执法工作。

马德怀表示，“《意见》的目的是为了理顺城管执法体制，解决无’法’无’天’的问题，还要鼓励地方，利用现有的立法权制定城市管理方面的地方性法律和规章，确保执法是有法律依据，又是相对规范、讲程序、能够履行好各项职责的。”

根据《意见》，到2017年年底，实现市、县政府城市管理领域的机构综合设置。到2020年，城市管理法律法规和标准体系基本完善，执法体制基本理顺。