2016年政府工作报告中明确提出，未来五年中，治理大气污染要取得明显进展，地级以上城市空气质量优良天数比例超过80%，而要实现这一目标，“加强煤炭清洁高效利用”成为关键词。

本次“两会”上，全国政协委员、国家气象局原局长秦大河表示，当前情况下，散烧煤和不清洁的煤是造成中国城市雾霾或者东部雾霾的主要原因。秦大河认为，“防治雾霾，煤的清洁利用是关键”。这一点得到了环保部长陈吉宁的呼应，他在参加山西代表团审议时也表示，“过去人们一说到煤炭就感觉很脏，现在要为煤炭正名，煤炭清洁利用其实可以比天然气更环保”。

治霾的政策导向正日渐清晰。日前发布的“十三五”规划纲要中，提出将“煤炭清洁高效利用”列为100项国家重大工程项目之一，而今年的政府工作报告中，也明确将“加强煤炭清洁高效利用”作为2016年的八项重点工作之一。

“不清洁用煤致霾”渐成共识

长久以来，工业燃煤是导致国内众多区域雾霾天气的最大“元凶”，这一点也成为全社会共识。但对于如果有效控制工业燃煤污染的认知，一直以来却存在偏差。

自“大气十条”发布实施以来，全国不少地方均开始推行以“压煤、控煤”为主要手段之一的大气污染防治工作。但工作推进至今，仍暴露出一些问题。

记者在采访过程中了解到，“压煤、控煤”举措在一些地方被狭义地理解为针对所有用煤大户采取“一刀切”的方式控制煤炭消费量。尽管这一点也和国家实施的煤炭消费总量控制战略相关，但山西、广西等地方的工业企业主均反映，近年来企业经营状况每况愈下，必须燃料成本控制，但在诸多燃料形式中，煤炭仍是经济性最高的种类，况且很多企业已经开始引进清洁燃煤技术来降低大气污染物排放量，但最终仍被列为煤炭消费严控对象。

不少企业主认为，煤炭燃烧并不绝对带来空气污染，只有不清洁用煤才是雾霾产生的真正根源。过去几年一些企业曾引进一些先进的清洁燃煤技术，将粉煤气化后生产清洁煤气作为工业燃料，其清洁度可以媲美天然气，但经济性却远优于天然气，但这些技术因为不符合控煤原则并未引起相关部门重视。

令人乐观的是，随着“加强煤炭清洁高效利用”写入政府工作报告，“不清洁用煤是致霾根源”在本次“两会上”得到集中发声。

工业窑炉污染控制“短板”浮出水面

何为煤炭清洁高效利用？一直以来，业界对于此概念的界定莫衷一是。按照民建中央此次两会提交的“提案”所述，煤炭清洁高效利用的内涵包括清洁燃煤发电、煤基能源深度转化、热电联产集中供热，推广工业燃煤锅炉和窑炉污染控制技术等。

业内专家指出，尽管导致雾霾的最大“元凶”是工业燃煤，但煤炭作为我国主体能源消费形式短期内无法撼动，因此包括煤炭生产、主要耗煤行业在内的众多企业近年来均开始研发煤炭清洁高效利用技术，但均集中于清洁燃煤发电、煤基能源深度转化、热电联产集中供热等领域，针对工业燃煤锅炉尤其是工业窑炉污染控制方面的技术则未受到充分重视。

全国工商联环境商会秘书长骆建华介绍，从目前全国煤炭消费量的分布情况来看，燃煤电厂消耗了一半以上的煤炭，而另一半则主要消耗于钢铁、建材和冶金等非电行业，总量也达20亿吨以上。这些领域煤炭消耗的主体则是规模达数十万台的工业燃煤锅炉（燃烧煤炭提供工业蒸汽动力）和工业窑炉（煤炭气化提供工业燃气），针对这些非电行业污染载体的治理，无论是政策出台还是行业行动都相对缺位。

全国人大代表、中科院科技战略咨询研究院副院长王毅表示，对于工业燃煤锅炉和窑炉的污染控制，“大气十条”已提出来“淘汰10蒸吨以下燃煤锅炉”的政策，相关部委也出台了工业锅炉领域的节能环保改造实施方案，但另一污染载体工业窑炉则似乎被忽略。

王毅进一步解释，据不完全统计，全国工业窑炉每年消耗的煤炭量多达2-3亿吨。其主要的污染载体——前端的传统煤气发生装置每年产生大量的粉尘、二氧化硫和含酚剧毒废水量。“但是，由于位于前端生产环节且较为分散，不利于环保监管，因此并未引起全社会足够重视”。因此，王毅说，未来要推进煤炭清洁高效利用，就必须补上工业窑炉污染控制的“短板”。

现实逻辑远比想象复杂

国家发改委，环保部和国家能源局于2014年9月发布了《煤电节能减排升级与改造行动计划（2014—2020年）》，其中规定“东部地区新建燃煤发电机组大气污染物排放浓度基本达到燃气轮机组排放限值（即在基准氧含量6%条件下，烟尘、二氧化硫、氮氧化物排放浓度分别不高于10、35、50毫克/立方米）。

2015年12月2日，国务院决定全面实施燃煤电厂超低排放和节能改造，大幅降低发电煤耗和污染排放，改善大气质量。同日，国家发改委、环保部和能源局发布政策确立超低排放的电价支持政策。

环保部部长陈吉宁11日上午在十二届全国人大四次会议新闻中心举行的发布会上也表示，正在大力推进清洁煤炭的使用。

“最近中国政府正在推动燃煤电厂的超低排放改造工程，要求电厂排放的二氧化硫、氮氧化物和烟尘接近天然气电厂的水平，这是一项革命性的变革和举措，颠覆了我们传统上认为煤炭不清洁的认识，会对我们解决雾霾问题带来积极的影响。”陈吉宁说。

然而，在煤炭价格持续走低的情况下，企业现实的路径选择更为复杂。燃煤发电机组实施超低排放必须对原有的设备进行改造升级，而这需要大量的资金投入。在这种情况下，资金问题是燃煤发电厂技术改造的瓶颈，也是许多企业面临的困难。

另有研究表明，目前完成超低排放改造的燃煤电厂尚不能达成稳定连续排放，现有的监管机制违法成本过低。

国际环保组织绿色和平在2015年12月发布的一项调查报告显示，绿色和平调查的12家燃煤电厂均有不同程度的超过“超低排放”限值的排放记录。以信息公开平台上提供的数据为依据，12家燃煤电厂中：全部存在氮氧化物排放违规，全部存在二氧化硫排放违规，仅1家未存在烟尘排放违规；其中，某一种或多种大气污染物不符合超低限值的时间比率超过其总运行时间1%的有5家燃煤电厂，超过20%的有2家燃煤电厂。

此外，排放数据还显示，国电泰州发电有限公司的1号机组分别有53个小时、36个小时和92个小时的烟尘、二氧化硫和氮氧化物排放超过“超低”排放限制的记录。虽然三种大气污染物的超过“超低排放”限值的时间占总运行小时的比例均低于5%，但超出“超低排放”限值期间排放的大气污染物却占到总排放量的39.4%、12.1%和24.3%。除了该燃煤电厂外，被调查的12家电厂中还有大唐黄岛发电有限责任公司、国电宿迁热电有限公司等4家燃煤电厂有类似的情况。

绿色和平指出，这种“超低排放”改造不应只停留在前端的设备升级改造和验收，后端的监督管理措施也应配套建立起来。

而面对工业窑炉这一煤炭清洁高效利用领域的“短板”，王毅认为，污染治理通行的原则是约束和激励机制并举，也就是建立“大棒”+“胡萝卜”相结合的政策体系。

对于推进工业窑炉领域煤炭清洁高效利用来说，一方面，“大棒”意味着淘汰不清洁用煤的产能；另一方面，未来需要在制定这一领域不清洁用煤设备工艺的淘汰标准及相应的淘汰产品目录的基础上，进一步明确淘汰落后不达标产能的时间表。

“胡萝卜”意味着要对主动改造不清洁用煤工艺的污染企业给予一定的财税扶持，同时针对研发推广清洁燃煤技术的环保企业给予一定的补贴，补贴方式可按照单位产品清洁用煤量来核算。在此方面，2015年工信部、财政部曾联合印发的《工业领域煤炭清洁高效利用行动计划》中推荐的21项煤炭清洁高效利用技术应成为重点推广和补贴对象，并以其作为不清洁用煤工艺的升级替代品。