国务院于今年2月发布的《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（下称《意见》）称，“十三五”期间，中国将压减钢铁产能1亿-1.5亿吨。该政策能否达到预期的脱困效果，备受外界关注。

“我们在注重稳增长的同时，还应该注意市场倒逼机制的形成。”3月17日，冶金工业经济发展研究中心副主任郑玉春，在兰格钢铁网2016北京地区春季钢材市场形势研讨会上发言时表示，“只靠行政与法律手段，而忽视市场倒逼机制作用，去产能工作可能会遇到一些问题。”

郑玉春认为，地方政府去产能面临两大阻碍，税收和人员安置。《意见》中提出用专项奖补资金用于对地方化解过剩产能中的人员分流安置，额度是两年1000亿元，而且不仅是煤炭和钢铁行业，“这样能落实到钢铁行业的资金，恐怕不多。”

“地方政府解决人员安置的根本办法是要发展替代产业，应该在这方面给予地方政府更多的支持。”郑玉春说。

去产能过程中还存在较大的金融系统风险。“最初曾想建议搞不良资产债券化，把不良资产打包上市，因为像上一轮那样搞大范围的债转股目前有一定的难度，主要是现在的债务成分相当复杂。目前已经有银行在尝试搞债转股，这是个好现象，但这并不是对所有企业都适用。”郑玉春称。

国金证券银行业分析师马鲲鹏告诉界面新闻记者，商业银行只会在有整合潜质的行业选择行业龙头进行债转股，而不会将其无限制推广到所有“僵尸行业”和“僵尸企业”。

更值得关注的是，仅依靠去产能并不能解决根本问题。一方面，去产能并不等于减产，例如去年河北省公布压减炼铁产能557万吨、炼钢产能630万吨，但产量却在全国产量普降的情况下逆势增产1.29%。事实上，对市场真正起作用的是产量，不是产能。

另一方面，郑玉春认为，去产能到一定程度后，只要有边际效益，去产能工作就会停止。“企业一旦有了效益之后，就没人关注去产能，整个行业只能在盈亏平衡点上下低效运行。”他认为，如果不解决企业盈利能力的问题，单靠去产能达不到脱困目的。

其实，早在2013年10月，国务院就已出台《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》。该政策的时效期同样是五年，因此目前依然在有效期内。其中列出三项目标，即产能规模基本合理、发展质量明显改善、长效机制初步建立。目前这三项均未达成。

面对国内钢铁产能严重过剩，《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》规定严控新增产能，但实际上这几年的产能不减反增。而发展质量与2013年相比未有改善，并且陷入全行业亏损。

“去产能的真正解决之道，是大范围兼并重组。”郑玉春认为，现在的竞争是完全自由式的竞争，是最低级的竞争，高一级的竞争叫垄断竞争，寡头形成后，通过调整自己的生产节奏可以控制市场的供需平衡，保证盈利。

2015年，中国钢铁产业集中度进一步下滑。粗钢产量排名前四家和前十家的企业合计产量占全国比重分别为18.5%和34.2%，分别同比下降0.1和0.8个百分点。

下滑原因一方面是前四家和前十家钢厂减产幅度分别为2.74%和4.27%，均高于全国2.33%的减产幅度；另一方面是重组后部分企业出现剥离，其中，宝钢退出宁波钢铁，武钢退出柳州钢铁，导致前四家和前十家钢厂产量比重下降。

马鲲鹏称，当前部分产能过剩行业（如钢铁、造船等）最大的问题并非产能过剩，而是产能过于分散，导致一系列的恶性竞争和产能分布不合理问题。

不过，目前企业并没有重组的意愿，也缺乏操作行业性重组的能力。郑玉春认为，眼下钢企的高负债率，或将成为政府行政力量之外的最大推手。

国内钢铁行业的负债率已经高达90%以上。“从股份角度讲，金融系统是钢铁行业的绝对控股股东。”郑玉春说。

马鲲鹏亦表示，“商业银行一直都有强烈的扮演产能整合者角色的诉求。通过在部分行业通过债转股化解潜在不良资产，正是商业银行实现产能整合者角色的关键一步。”

银行助推钢铁产业去产能，在国外已有先例。郑玉春称，1910年左右，美国钢铁行业进行大范围重组，推手便是大银行家。“后来美国几次大重组，都是华尔街在起作用。”

不过，郑玉春认为，中国更可能效仿的是日本模式，即政府主导、大企业实施。该模式对社会的冲击是最小，失业人数很少。“不过必须做好顶层设计，单靠企业、靠国资委、靠个别银行都做不到。”郑玉春说。