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片面追求高标准、债务高企,中国高铁建设将“降温”

一些地方存在片面追求高标准、重高速轻普速、重投入轻产出等情况,铁路企业也面临经营压力较大、债务负担较重等问题。

拍摄:唐俊

记者 | 唐俊

经历了十余年飞速发展的高铁,规划和建设热度要降下来了。

3月29日,国务院办公厅公开发布《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》(下称《意见》),对当前铁路发展情况进行分析,并对未来铁路规划建设提出更为细致的标准和要求。

《意见》首先肯定了铁路发展的成就,“铁路是关系国计民生的重要基础设施,为支撑和引领经济社会发展发挥了重要作用”。

但《意见》同时也指出当前铁路发展所面临的问题:一些地方存在片面追求高标准、重高速轻普速、重投入轻产出等情况,铁路企业也面临经营压力较大、债务负担较重等问题。

《意见》要求,未来要科学有序推进铁路规划建设,防范化解债务风险,并对高铁速度标准提出前置条件。

高铁规划速度与客流密度相关

在中国,高铁速度等级一般有250km/h,300km/h,350km/h。但是在规划过程中,最高设计时速到底选择250公里还是350公里,此前并没有明确的规定,由此也导致一些线路速度与实际需求不符。

此次发布的《意见》,明确将速度等级与客流密度挂钩。如果规划建设时速350公里的高铁主通道,需满足三个条件——贯通省会及特大城市、近期双向客流密度2500万人次/年以上、中长途客流比重在70%以上。

规划建设串联规模较大的地级以上城市、近期双向客流密度2000万人次/年以上、路网功能较突出的高铁线路,可预留时速350公里条件。

规划建设近期双向客流密度1500万人次/年以上的高铁区域连接线,可采用时速250公里标准。

规划建设城际铁路线路,原则上采用时速200公里及以下标准。

北京交通大学教授赵坚对界面新闻表示,关于2500万人次/年的客流密度,除了京沪、京广等线路,其他绝大部分线路都无法达到这个标准;如果严格按此要求,未来将几乎不会再新建350公里/小时的高铁。

赵坚强调,客流密度不是指旅客发送人次,一般客流密度的数值小于旅客发送量。由于客流密度=(运送旅客数量*平均运距)/线路营业里程,所以一条线路,相同旅客发送量,如果短途人次越多,客流密度将越低。

根据《意见》,时速250公里的高铁,客流密度需达到1500万人次/年,但大多数高铁也无法达到。以连接西安和成都两个特大城市的西成高铁为例,其设计时速为250公里,2019年旅客发送量为1314.5万人次,客流密度相应地更低。

兰新高铁(兰州至乌鲁木齐)设计时速同样是250公里,客流更加稀少。根据《甘肃日报》报道,兰新高铁开通前4年累计发送2017.53万人次旅客,年均约500万人次,客流密度必然更低。

《意见》中特别提到,有关单位要加强对客流密度等技术指标的论证审核,对数据造假等行为依法依规严肃问责。

同时《意见》还要求,既有高铁能力利用率不足80%的,原则上不得新建平行线路;规划建设中西部地区路网空白区域铁路新线,一般采用客货共线标准。

防范债务风险

中国高铁过去十多年经历了如火如荼的建设,给群众出行带来了极大的方便,但同时由于票价不高、客流不大,绝大部分高铁处于亏损状态。加上高铁建设成本极高,导致中国国家铁路集团有限公司(下称国铁集团)债务高企。

截至2020年三季度末,国铁集团总债务为5.57万亿元,资产负债率65.88%,超高的债务已持续多年。

北京交通大学教授赵坚2019年初曾撰写《谨防高铁灰犀牛》一文,提出“高铁的巨额负债或引发金融风险”的观点。此后该话题时有被提起,并得到政府部门的重视。

赵坚分析,不仅国铁集团债务高企,地方政府为了修建高铁也累计大量债务,并与地方政府的各类负债混杂在一起。

此次发布的《意见》明确提出,要妥善处理存量债务,严格控制新增债务,防范化解债务风险。

赵坚分析认为,减少高铁建设,将成为严控新增债务的重要途径。

《意见》还提到,要建立健全铁路债务风险监测预警机制,加强地方项目出资能力、运营补亏能力等审核,合理控制债务负担较重、超出财政承受能力地区的铁路建设。

高铁建设放缓,优化运输结构

事实上,在此次文件发布之前,已有迹象显示中国高铁建设将逐步放缓。

国家发改委基础司副司长郑剑去年底在一次讲话中提到,铁路项目实施需满足财务平衡基本要求,合理引导社会预期,防止相互攀比、盲目建设以及片面追求高标准。

郑剑说,高铁规划建设应有客流支撑,有盈利预期,要避免重复建设和过度建设,建成后长期运营补贴是不可持续的。此外,今后铁路新建项目还将面临土地、线站位、环保等方面越来越紧的约束,需要引起高度重视。

国家发改委也在2020年12月16日的新闻发布会上特地强调,避免把城际铁路建成高铁,城际铁路设施时速宜为160-200公里。这也是对高铁建设的严格把控的表态。

数据更能说明趋势。“十三五”期间,全国铁路营业里程由12.10万公里增加到14.63万公里,其中高铁由1.98万公里增加到3.79万公里。过去5年间铁路共新增2.53万公里,其中1.81万公里是高铁,平均每年3620公里。

而据《中国经营报》报道,今年国铁集团计划投产高铁线路1600公里,不及过去5年平均水平的一半。

此次由国务院出台的《意见》,则是更为重磅的表态。赵坚认为,这是中国铁路建设史上一个非常大的转折。“高铁大跃进刹车了。”他说。

另一方面,普速铁路和货运铁路在《意见》中得到重视。

根据要求,要优化高速铁路与普速铁路结构,促进客运与货运协调发展。普速铁路要充分用好通道资源,提高货物运输能力和集装箱多式联运比例。

同时,规划建设中西部地区路网空白区域铁路新线,一般要采用客货共线标准。而由于高铁线路目前无法成为货运线,这意味着未来中西部路网空白区域新建的将是普速铁路。

2019年中国社会物流总费用与GDP的比率为14.7%,比世界平均水平高出3.8个百分点(美国、德国、日本一般为8~9%),其中运输成本占物流成本的50%,运输结构不合理是运输成本高、社会物流成本高的重要原因。

中国地方铁路协会会长黄民表示,应进一步优化运输结构,提高铁路等低成本运输方式的市场份额。

《意见》中提到,通过一系列改变,到2035年,将使铁路网络布局结构更加优化完善,铁路债务规模和负债水平处于合理区间。

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