在老龄化社会和养老金缺口的双重压力下，国有资本划转充实社保基金的信号越来越强烈，今年有望迎来比较明显的政策推动。

国务院3月28日向社会发布了《全国社会保障基金条例》（以下简称《条例》），对全国社会保障基金的性质、定位、筹集、使用、资产配置、投资运营、监督等环节作出了进一步的规范。

值得关注的是，《条例》明确，该基金由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充和调剂。

《条例》还规定了社会保障基金规模的调整标准，而之前并没有明确说法。这也意味着社保基金的来源由目前的财政拨款和投资收益为主逐渐转向国资划转社保和基础养老金的委托投资。

评论人士认为，《条例》从法律规范的角度阐述了社保基金的资本构成和主要来源，为国有资本划拨社保基金奠定了法律基础。

而此前在全国两会期间，国务院总理李克强在《政府工作报告》内首次将“制定划转部分国有资本充实社保基金办法”写入其中，并将此列为今年八大重点任务之一。

李克强表示，今年要继续提高退休人员基本养老金标准，各地要切实负起责任，确保养老金按时足额发放。制定划转部分国有资本充实社保基金办法。

“中国目前的劳动年龄人口是在不断减少的，而养老水平会水涨船高。”中国人民大学老年学研究所所长杜鹏对界面新闻说。在他看来，将国资划入社保是为社保能够在老龄化问题逐渐严重的情况下正常运转所做的积极准备。

实际上，中国政府将国有资本划转充实社保基金的想法早在多年前即开始实施，但是一直进展不大。

资料显示，国资给社保“输血”这条路已经走了接近20年，1997年中国统账结合的制度设立之初就开始了关于划拨国有资产补充社保基金的讨论。2009年虽然出台了《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》，但由于引发了证券市场的剧烈波动而被迫偃旗息鼓。

2013年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，划转部分国有资本充实社会保障基金，却也始终未见到相关的实施方案。

在去年3月由国务院发展研究中心主办的2015年“中国发展高层论坛”上，财政部长楼继伟再一次提出了用“划拨部分国有资产至社保基金”的办法来解决“上一代人造成的养老金缺口要后代人提高养老保险费率来弥补”这一历史难题。

楼继伟指出，中国社会养老保险制度是1997年开始逐步建立起来的，在此之前企业和职工并没有养老保险缴费，而这些职工进入新的养老保险体系，是作为视同其缴过费来对待的，从而造成了后代人必须提高缴费率，来补充老人未交费造成的缺口。

他同时解释称，改革之前的职工没有养老保险缴费，实际上扩大了国有企业的资本积累。同时国家预算大量投入国有企业，这样从两个渠道造成了巨量的国有资产。

“划拨部分国有资产补充社会保险基金，就是而且应该仅仅就是针对视同上交而造成的养老保险金的缺口。”楼继伟说。

上海金融与法律研究院研究员聂日明更是将这次国资划归社保看做是处理历史遗留下来的“包袱”。他对界面新闻分析，“现行城镇职工养老保险体系筹建于1997年，回到那个时点，绝大多数在职与退休职工都是国有企业职工，在1998年国进民退的过程中，国有企业濒临破产，为了能轻装上阵，国企把退休职工的养老义务推给了社会，没有补缴利是钱交的社保，从而形成了社保转轨的历史窟窿。”

“国企在过去几十年的发展中占用了大量本应属于社会的资源，现在出了问题总不应该让民营企业来出头吧？”聂日明在采访中说。

中国企业研究院首席研究员李锦在接受界面新闻采访时指出，过去国企红利直接用于社会保障等民生领域存在着诸多的障碍，这次改革让国有资本作为社保基金的有力补充，它更多体现的是国有资产如何更好的取之于民和用之于民，可以说这也是国有企业应当负担的责任。

尽管专家们多次发文呼吁国企要“放血”，但从最近几年的情况来看，向来财大气粗的国有企业并未表现出太多的积极性。

财政部数据显示，不含国有金融类企业，截至去年9月底，中央企业和地方国有及国有控股企业资产总额已超过117万亿元。

根据中金公司的测算，如果把国有企业股权每五年划拨10%给社保基金，至2030年划拨至40%后保持不变，那么分红收益折现后相当于2014年GDP的25.2%(相当于16万亿元)，基本可以抵消转轨成本。

不过，截至到2011年末，国有股份累计划拨给全国社保基金理事会的资金仅为2119亿元，只占中央和地方持有的全部国企股份净资产的1%，仅占国有上市股份的1.5%。

当然，地方政府近年来也在有意加快推动这一战略举措。比如山东省正在将30%省属企业国有资本划转到省社保基金理事会。

2014年6月，山东省委省政府出台的《关于深化省属国有企业改革完善国有资产管理体制的意见》，共计26条，其中第18条即为“划转国有资本充实社会保障基金”，并提出设立山东省社保基金理事会，承接管理划转的省属企业国有资本，行使投资者职能。

去年5月18日，山东省属企业部分国有资本划转省社保基金仪式举行。山东能源集团、山东机场公司、山东盐业集团三户省属企业作为首批划转企业，将30%国有资本划转省社保基金理事会。仅仅11天之后，剩余的15家省属国企30%的国有资本也划转到省社保基金理事会。至此，18户企业共向社保基金划转国有资本180.65亿元。

“山东省这样做可以避免目前国企红利被返投国企、其他群体享受不到的问题，使国企红利能够真正取之于民、用之于民 ” 李锦在采访中指出。

不过，李锦对界面新闻坦言，山东的做法颇具实验性和创新性，经验也在总结当中。“山东的改革忽然冷下来，或者说公开报道少了，一方面是因为高层还在存疑，另一方面就是在市场化改革依旧缓慢的大背景下，国企内部依然存在着很强的反对力量 ”。

此外，要真正建立并发挥社保基金对养老保险基金的补充作用，仍然有几个关键问题需要厘清。《深圳特区报》3月30日发表署名李耘的评论文章称，在国有股划转社保基金的过程中，究竟能不能将中央直属的国有企业股份直接划拨给各级地方的社保基金？究竟是划转资金还是划拨股份？都是极容易引发争议的行为。

而3月28日颁布的《条例》并没有明确该如何操作。据了解，具体的划转方式，如划转比例、是所有权划转还是分红权划转或其他划转方式等还需接下来相关细则的出台。

中国劳动学会副会长苏海南指出，可以选择一些收益一贯比较稳的中央企业，拿出一部分产权划到社保基金名下，社保基金根据所持的这部分产权，通过年度分红持续获得收益。

值得注意的是，国有股权划拨社保还将带来一个实质性的变化，就是承接这部分国资的社保基金管理机构将会发生职责和角色的转变。

“社保机构从之前单纯的基金管理机构变成了更加市场化的资本运营公司了” 李锦在3月29日的采访中说。他同时表达了对此的担心。

李锦对界面新闻指出，划转国资表面看的确可以充实社保基金的账户，不过一旦国企出现经营不善导致的资不抵债等问题，极有可能连累到社保基金。

他还强调，对于产权依旧不明晰的混合所有制国企来说，该如何处理和划转是必须要考虑的问题，高层在下一步要在遴选合适国企上下功夫，避免产生不必要的后果。

上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣在接受界面新闻采访时称，划转国资充实社保需要一个更长期的政策研究过程，不仅仅是为了解社保缺口的“近渴”。

“这一政策的主要目的，一方面是补充、提高社保收入；另一方面，是为了研究如何扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率”，郑春荣指出。

聂日明在采访中强调，国有资本充实社会保障基金一直被视为是弥补社保缺口的举措，但核心还是为了改善国有企业管理，完善国有企业的法人治理结构，“它背后还是国企改革的问题”。