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碳排放大战②:政治博弈

面对《巴黎气候协定》,发展中国家如何在发达国家主导的全球治理体系下自处,又如何设定碳高峰和碳中和的时间点,并规划路径图?

图片来源:图虫创意

文 | 汤雨、赵荣美、王进

新年伊始,历经多场闹剧的美国总统交接仪式,在紧张郁闷的气氛中终于完成。

上任第一天,新总统拜登就迫不及待地签署了重新加入《巴黎气候协定》的行政令。他的前任特朗普,在四年前的那天宣布退出《巴黎气候协定》;而上上任总统奥巴马,正是这一协议的主要促成者,也是其在任八年最重要的政绩。

碳排放成为美国两党政治博弈的核心议题,交锋简单、直接、粗暴——“你进我退”,一方积极推动,另一方却不屑一顾。

抛出“绿色新政”的绿党(Green Party)与支持减税的茶党(Tea Party),在美国各地正面交锋。所谓茶党,即Tea Party,1773年发源于美国的波士顿,重生于2009年,并将Tea创新定义为“Tax Enough Already”。

与碳排放相关的社会动荡也是风起云涌,人们对2018年11月爆发的法国“黄马甲”运动仍心有余悸,其直接起因就是法国政府为履行碳排放目标,启动加征燃油税。

碳排放问题,在过去、现在和未来,不断制造出社会矛盾和政治动荡,对个人、组织和国家影响深远。

一、欧美社会动荡因何产生?

社会动荡大致发源于税收增加、物价上涨、大批失业以及若干不公平、不平等等群体性事件,这些事件若导致大批民众收入下降、入不敷出、生活艰难,对当政失去信心,对未来没有指望,只要有人振臂高呼,配以一定的组织能力,社会动荡就像炸药桶一样,随时点燃爆发。

例如,高税收孕育出美国茶党,以及之后的美国独立运动。茶党发起于1773年,当时波士顿民众,为反抗英国殖民当局的高税收,发起了倾倒茶叶事件,这是北美人民反抗英国暴政的开始,参加者被称之为茶党(Tea Party)。此后,茶党也就成了革命的代名词。

茶党重生于2009年2月。当时,美国广播公司电视主持人桑特利,在节目中表示反对奥巴马政府的房屋救济贷款政策,并呼吁茶党再现,即所谓新茶党。当年,重生后的茶党首届全国代表大会在田纳西州召开,600多名代表出席。

2009年4月15日,美国纳税日,茶党发动了全国性的游行示威活动,游行示威规模庞大,上百万人参加,口号是反对高税收、高支出和医保改革,并要求缩减政府规模。2010年1月底,全美茶党分支就达1134个,其中,加州113个、得州97个、佛州73个。

与绿党类似,茶党不是一个政党。茶党只是草根,是右派民粹主义运动。茶党的支持者大多是男性白人,年龄主要在40岁以上,大多数在选举中支持共和党。

拜登政府雄心勃勃重启“绿色新政”,并在刚结束的2021年4月22-23日的气候峰会上表态,2030年美国碳排放将比高峰的2005年减少50%-52%;2035年实现无碳电力;2050年目标碳中和。联邦政府计划2万亿美元用于基础设施和清洁能源等重点领域的投资。

2万亿美元从何而来?联邦政府的主要办法是提高税率、增加税种、增印货币、发行债券、出卖联邦资产等。

近期,拜登政府的提议是提高企业所得税以及富有家庭的税率,特别是资本所得税,中产家庭增税有限。

如果通过,是否会刺激到茶党的神经?货币放水,全球美元和美债持有人将毫无疑问地被“割韭菜”,美国国内民众也同样面临货币贬值,物价上涨,实际收入下滑的窘迫。另外,国债还需要通过未来的高征税来偿还本息,大部分偿还留给后续执政者。

可以预见,拜登的“绿色新政”,如果在短期内无法解决结构性失业,推高就业率,增加GDP和社会利润,社会矛盾就会激化,茶党与共和党在即将来临的中期选举上必然紧密合作,拜登的计划或将大打折扣。如果下届选举,共和党重新上台,拜登的承诺就成了泡影。

又如,2018年,为履行《巴黎气候协议》,法国将燃油税上调了6.2%,并表示未来将通过继续提高燃油税来推广新能源汽车,其直接后果是油价暴涨,法国民众负担的燃油成本随之增加,引发了民众的不满和抗议。

2018年11月17日,法国民众穿着“黄背心”展开抗议。抗议示威活动首日有逾28万民众参与。此后,每到周末,身穿“黄背心”的抗议者们就涌向巴黎的各种公共场所。

抗议延续到2019年。当年11月16日,数万名示威者在法国多个城市举行示威游行,多数城市出现严重冲突和暴力事件。这一天,法国警方拘捕了254人。 

法国“黄背心”示威抗议运动得到多个国家“黄背心”阶层的积极响应。随之,英国、德国、荷兰、比利时、意大利、爱尔兰、色列、加拿大等国也出现了或大或小、或长或短的“黄背心”抗议示威活动以及类似的诉求。

持续一年多的“黄背心”运动导致数十人死亡、上万人受伤,数千万民众卷入,不少基础设施受到严重破坏。经过各种试错、沟通和努力,最后法国政府的加税措施,反以政府首脑道歉、取消增加燃油税、一系列减税和其他承诺草草收场。

法国政府在碳排放问题上的雄心受到“黄背心”运动的打击,政策并不到位。近期,四个法国非盈利组织,携230万网上请愿签名者,联合起诉法国政府,未能按期实现《巴黎气候协议》的承诺,而巴黎一个法庭最后判决法国政府败诉,并要求承担相应的法律责任。

发达国家,也无法在履行《巴黎气候协议》目标的同时,保证政府任期内税收中和、就业率上升、结构性失业降低、居民收入增加、低收入群体更好、物价温和。

发达国家如此,发展中国家是不是更难堪?矛盾更多?压力更大?社会动荡是否更易演变为政治动荡和政治危机?

二、谁推动了巴黎协议?

《巴黎气候协议》的实质是什么?

回到1997年的《京都议定书》,“碳排放权”被首次提出——国与国之间可以进行碳排放权贸易,即没有完成减碳目标的国家,需要支付额外费用从别国购买碳排放权额度。欧盟碳排放交易体系(EU-ETS)顺应而生,一种凭空产生的商品,开始有了实际价值。

2009年的哥本哈根气候大会,发起者试图根据IPCC研究报告约定各国碳排放权限额。而碳排放权,实质上就是各国传统能源使用权,关乎经济,关乎民生,更关乎国家未来发展空间。发达国家与发展中国家在分配问题上存在巨大分歧,会议结果不言而喻。

单凭绿党的鼓动,即使有执政党的情怀加持,若无利益关系,任谁都难以相信,为何各缔约国,尤其是发展中国家,会给自己的发展套上“紧箍咒”?究竟是哪些力量在背后推动?

推动力量之一:欧洲

绿党是欧洲各国大党必须拉拢的政治力量,如此卖力推动《巴黎气候协议》似乎有据可循。这只是表象,深层原因有三重。

一是欧洲作为发达经济体,经济与能源消费基本脱钩,限制碳排放对经济发展并无太大影响,依靠技术与金融优势,反而能利用能源清洁化和节约化创造新的经济增长点。

二是欧洲普遍高福利、高税收,制造业竞争力受制,通过碳关税可以制造贸易壁垒,而碳排放限额,更是直接打压后发国家。

三是欧洲作为工业革命发源地,势力版图依然遍及全球,通过主导碳排放分配,打造气候政治与气候金融,不仅有助于维持现有国际秩序中的优势地位,更可能在“美元-石油”的金融体系下撬开一个口子,赚取额外利益。

因此,推动《巴黎气候协议》成为欧洲各国、各主流党派和上层社会的一致共识,当然,“自上而下”分配碳排放指标也是欧盟所坚持的。

推动力量之二:民主党主政时的美国

经济学著作《世界是平的》曾火爆一时,经济全球化思潮和浪潮风靡全球。在此浪潮下,美国积极推动全球产业分工,并占据利润最高的高端制造业与金融服务业,并利用美元收割全球。

在以华尔街为代表的民主党眼中,实体工业并没有那么重要。而推动《巴黎气候协议》是符合这一战略的,一方面可与欧洲保持良好关系,避免碳关税造成的全球贸易壁垒;另一方面则可进一步固化现有分工体系,在“碳排放权”的约束下,该卖矿卖矿,该生产衣服玩具就别想着芯片、飞机和高端装备。

不过,奥巴马政府提出了“自下而上”分配指标,由各国自己定目标——国家自主决定贡献(NDC),缓和了发达国家与发展中国家的矛盾,也缓和了与国内共和党的矛盾,这才是成功达成《巴黎气候协定》的关键点。

三、为何奥巴马特别积极?

奥巴马被美国前副总统戈尔称为“绿色总统”。在国内,他顶住国会压力发布《总统气候行动计划》与《清洁电力计划》;在国际上,他与中印等排放大国签署了气候合作协议,积极表态为发展中国家提供气候资金支持,最终成功达成最具影响力的《巴黎气候协定》。其中的艰辛,哥本哈根气候峰会的参与国想必都深有体会。

与“前辈”克林顿及戈尔相比,为何奥巴马如此积极?

在国内,背后利益集团的推动创造了有利于国际协议达成的条件。奥巴马上任伊始,面临的头等大事就是收拾08年金融危机的“烂摊子”。就如拜登之于“新冠”,处理方式如出一辙——美元大放水。作为民主党人,在背后清洁能源行业及环保组织等利益团体影响下,自然倾向于用清洁能源来提供就业和发展经济。

杜邦董事长就曾公开表示,“若政府能提供清洁能源激励措施,杜邦将会投建一批太阳能电池和生物质燃料项目。”事实上,奥巴马上任次月发布的《美国经济振兴方案》中,就有800亿美元与应对气候变化相关,占整个投资计划的10%。

在国际上,《巴黎气候协定》是美国重新掌握国际气候治理领导权的一个机会,可以为国内清洁能源和环保集团布局全球打好基础。自小布什退出《京都议定书》后,美国甚至成为国际气候治理的绊脚石,欧盟领导作用与日俱增,甚至试图通过建立全球统一碳交易市场,打造“欧元—碳排放权”的新经济循环体系,这自然是对美国全球化战略的重大挑战。为此,奥巴马主动出访中、印两国,达成气候协议与其他利益交换,为美国主导《巴黎气候协定》奠定基础。

与欧盟抢夺国际清洁能源市场也是其重要考量。《巴黎气候协定》中各国达成的减碳目标,就是一个个待开发的清洁能源市场,从装备、技术、产品到服务,规模巨大。当然,发展中国家不仅需要技术,也需要融资。为此,在奥巴马离任前,美国已经向联合国设立的“绿色气候基金”(GCF)提供了10亿美元,并承诺今后将继续出资30亿美元,借此掌控基金会,推动清洁能源产能输出,拉动国内经济增长。

四、特朗普为何果断放弃?

上任五个月后,特朗普兑现了自己竞选时的承诺——退出《巴黎气候协定》,并在政府预算中砍掉了奥巴马承诺的30亿美元“绿色气候基金”。国际社会一片哗然,在美国国内也质疑不断,奥巴马与担任前国务卿及现任气候特使的克里自不必说,从学校到企业,从小镇到部分联邦州,均有表态要自行遵守《巴黎气候协定》。

为何特朗普要“冒天下之大不韪”退出《巴黎气候协定》?其实,共和党的身份就决定了他在气候问题上的政治立场。

美国民主党和共和党的支持度存在明显的地域差异。沿海地区更易从全球化中受益,因而支持民主党;而中西部地区并未享受到全球化利益。

中西部地区虽然盛产能源与矿产,制造业也多集中于此。但在全球化浪潮中,制造业受他国廉价商品冲击,举步维艰;传统能源开发也面临污染排放乃至碳排放的诸多限制,众多蓝领因此失去工作,中低层民众生活水平下降,贫富差距拉大,种种不满无疑使中西部地区更加支持逆全球化的共和党。

以商人身份从政,并一直以“美国最伟大总统”自居的特朗普,追求连任是其首要目标。背靠钢铁、煤炭、石油等传统企业,以草根阶层为政治底盘,满足选民的要求是保证连任的基础。所以,特朗普必须果断放弃《巴黎气候协定》。

五、拜登如何重新出发?

特朗普最终还是没能连任,民主党再次重掌牌局,推动美国继续实施全球化战略。如奥巴马一般,拜登认为应对气候问题既是挑战,更是机遇,对内经济复兴的同时,对外还能修复特朗普对美国全球领导力的损伤。

与奥巴马时期的800亿美元相比,拜登更是承诺要在四年任期内投入2万亿美元用于气候行动。“当特朗普想到气候变化,他脑子里只有一个词——骗局;气候变化对我而言也是一个词——就业。”拜登接受采访时曾说道。

在国内,以环保名义控制住传统能源的同时,无论是加大清洁能源科技创新以打造经济增长新引擎,还是加强清洁能源基础设施建设以拉动内需,亦或是补偿传统能源产业工人以维护社会稳定,都体现出拜登版“绿色新政”对于“就业”的重视,其竞选团队曾估算这一计划将创造100万个就业机会。

在国际层面,应对气候变化更是一种战略武器,不仅可以用来团结发达国家,更可以有效打压发展中国家。以中国为例,拜登政府认为中国需要为“一带一路”部分项目的污染及碳排放行为负责,并要求停止对沿线国家化石能源产业投资的金融支持。气候问题可让拜登站在道德的制高点上,联合多方对挑战现有国际分工和全球治理体系的行为施压。

此般武器,拜登如何能弃?重返《巴黎气候协定》,甚至“气候至上”,水到渠成。

于是,在执政不到100天,2021年4月22-23日,拜登就组织了第一个全球会议,即全球气候领导人网络峰会,邀请了38个国家的领导人及两位欧盟领导人参加并向全球公众开放直播。

六、发展中国家如何决策?

面对《巴黎气候协定》这一明显有给发展中国家挖坑嫌疑的协议,发展中国家如何在发达国家主导的全球治理体系下自处?特别而言,发展中国家如何设定碳高峰和碳中和的时间点,并规划路径图?

发展中国家有大国也有小国,有发展较好的也有欠发展的。在传统能源相当长时期内还必须占主体的能源结构中,传统能源仍然是国家经济发展主要动力和基础。设定碳高峰时间过早,自然限制了国家经济特别是实体产业的发展;设定太晚,必然受到发达经济体的谴责、限制和孤立。

实际上,很多发展中大国,如印度、印度尼西亚、巴基斯坦、尼日利亚、孟加拉、菲律宾、埃塞俄比亚、越南等国家,人口众多、实体经济薄弱、能源消耗总量和人均消费量都处于较低水平,基本上还没有达到能源全社会普及,还存在很多无电无油气地区。碳高峰时间点的设定,对发展中国家而言,是一个艰难的决策。

传统能源的投资开发,无疑需要大额资金的投入。遗憾的是,全球而言,传统能源大规模投资开发所需要的大额资金,再也难以获得国际银团和国际基金组织的贷款和投资。这些财团和组织大多在发达国家掌控之中,因此,发展中国家大规模发展传统能源的企图几乎被扼杀,未来连天然气发展也会受到限制。

对于发展中国家未来的发展,可再生能源支撑是其主要选择。但可再生资源可及性、系统成本和技术装备等构成了新的约束条件。

在不得不选择的碳高峰和碳中和道路上,发展中国家面临资源、资本、技术、装备等诸多制约和限制,碰到的困难和窘境更多更突出,经济停滞、通货膨胀、失业率升高、贫困增加等将彼起此伏,社会动荡和政治危机或一触即发。

碳中和是美好的梦想。

为梦想而战是绿党和发达经济体主流的行动纲领,虽然背后也有各种各样、甚至不可告人的企图。茶党、中低收入阶层、欠发展国家关注的是眼前的现实,现实的物价、现实的税收、现实的收入、现实的就业机会、现实的油盐酱醋和小日子。

梦想很丰满,现实很骨感。

梦想与现实的冲突,必然引起社会纷乱和政治动荡,不但在发展中国家,也会在发达国家。

(本文经作者授权发布,仅代表作者观点。作者单位为国合洲际能源咨询院。该机构专注于石油、天然气、电力、可再生能源、新能源、煤炭等能源相关行业的深度研究、评估和咨询。)

本文为转载内容,授权事宜请联系原著作权人。
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