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全国人户分离规模逼近5亿人,公共服务亟待突破户籍藩篱

专家表示,以前可能并没有意识到人户分离的现象会这么严重,相信此次数据公布以后,决策层面会有所警醒。

图片来源:图虫

记者 | 牛其昌

编辑 | 翟瑞民

我国人口居住地与户籍所在地不一致的现象已相当普遍。

2021年5月11日上午,国家统计局公布的第七次全国人口普查结果显示,2020年,我国人户分离人口达到4.93亿人,约占总人口的35%。其中,流动人口(指超出市辖区外的人户分离,含跨省流动人口)为3.76亿人,十年间增长近七成。

针对上述统计结果,国家统计局局长宁吉喆在国新办新闻发布会上表示,从人口迁徙流动情况看,人口流动依然活跃,人口的集聚效应进一步显现。从流向上看,我国人口持续向沿江、沿海地区和内地城区集聚,长三角、珠三角、成渝城市群等主要城市群的人口增长迅速,集聚度加大。

多年来,我国农业剩余劳动力大量进入城镇工作和生活,但他们中有相当一部分群体的户籍还在农村,于是形成了较为突出的“人户分离”现象。

界面新闻注意到,根据中国统计年鉴,2014年我国人户分离人口已达到2.98亿人,其中流动人口为2.53亿人,达到历年来调查数据的最高。此后,2015年我国流动人口下跌至2.47亿人,2019年进一步下跌到了2.36亿人。但这一数据在第七次全国人口普查中一跃上升到了3.76亿人。

“以前可能并没有意识到人户分离的现象会这么严重,相信此次数据公布以后,决策层面会有所警醒。”山东省社会科学院人口研究所所长崔树义在接受界面新闻采访时认为,我们不仅要充分认识人户分离现象对公共决策、社会治理等方面的影响,还应摸清人户分离现象背后的深层次原因。

崔树义表示,从过去10年来看,随着城镇化高速发展,人户分离规模不断扩大。究其原因,主要在于进城农民工在城市长期工作居住后,没有随迁户口。其次,城市居民的住房条件大大改善,人们在改变居住地后,也没有随迁户口。还有一个原因是旧城改造和新农村建设,导致人户分离的现象也非常普遍。

全球化智库(CCG)特邀高级研究员、人口学者黄文政表示,“通过这个数据可以说明,户籍制度已经越来越脱离时代的发展模式,目前全国三分之一以上人口的户籍都不在居住地,为了保障流动人口的权益,要对户籍政策从根本上进行改革。”

国家统计局近日发布的农民工监测调查报告显示,2020年全国农民工总量达到28560万人,其中外出农民工16959万人,年末在城镇居住的进城农民工13101万人。与之对应的是,随着青壮年进城务工,不少“空心村”宅基地大量闲置,且存在“农田荒芜”“一户多宅”等问题。城乡二元制结构所包含的城乡户籍壁垒,已成为我国经济和社会发展中的严重障碍。

值得一提的是,尽管目前国内多数城市已经全面放开农民进城落户的种种限制,但在“零门槛”前,农民进城落户的意愿普遍不高,这也导致人户分离规模进一步扩大。

黄文政分析道,在城乡二元结构的大背景下,人口迁徙的大方向应该是由农村向城市。但当农民实际进入城市后,发现社会竞争激烈,房价高企,而在农村可能还有宅基地等农村户口附带的其他权益和保障,因此,很多所谓“零门槛”落户政策对于吸引农民进城落户的作用有限。

数据显示,2020年,我国流向城镇的流动人口为3.31亿人,占整个流动人口的比重达到88.12%,比2010年提高了3.85个百分点。其中从乡村流向城镇的人口为2.49亿人,较2010年增加1.06亿人。

不过,过去十年,虽然我国的城镇化率增长较快,但户籍城镇化率大幅低于常住人口城镇化率。

对于这种反差,国务院第七次全国人口普查领导小组办公室主任、国家统计局副局长李晓超在新闻发布会上表示,这种差异主要还是体现在农民工群体,由于受各种保障条件和制度的制约,这部分差异的缓解以至消除可能还需要一个过程。

假如人户分离规模持续扩大,将会带来哪些影响?

崔树义认为,人户分离规模大,实际上是另外一种意义上的人口基数不清,“从宏观来看,单纯统计户籍人口有时与实际居住人口的差距非常大,往往导致地方政府决策不科学,不能发挥实际作用,进而影响社会治理。而从微观来看,越来越多的人会因为户籍问题受到限制,被人为地造成社会成本浪费,对经济也会产生下拉效应。”

黄文政则强调,首先需要明确的是,流动人口规模大本身不是一个负面的概念,肯定不应该限制。因为流动人口越多,意味着整个社会人们的选择更多,越容易把人口的潜能发挥出来,任何一个人口流动实际上都是对经济发展的促进,说明中国的统一劳动力市场是非常有效的。

如此,在巨量的人口流动背景下,如何满足他们的公共服务需求变得更加迫切。

2021年3月,国家卫健委流动人口服务中心组织编写发布的《中国城市流动人口社会融合评估报告No.2》蓝皮书指出,由于近年来国家义务教育阶段“两为主”方针的确定(以流入地为主、以公办学校为主)以及对卫生健康基本公共服务均等化工作的重视,基本上解决了流动人口子女义务教育阶段上学问题以及在城市基本卫生健康公共服务获得问题。

但与此同时,由于社会保障的整体参保水平比较低,住房主要靠个人和家庭来保障,还没有完全纳入城市公共服务体系,这导致流动人口公共服务融合总体得分仍然偏低。

该报告副主编、国家卫健委流动人口服务中心研究员刘金伟表示,当前,我国流动人口享受的基本公共服务与本地市民相比仍存在一定差距,大部分城市仍处于初级水平,“流动人口公共服务融合度偏低是一种普遍现象”。

“目前真正需要做的应是消除‘流动人口’这一界定,让户籍成为一个登记形式,人居住在哪里,户籍就应该在哪里。因此,若要从根本上保障流动人口的权益,就要坚持将流动人口变成常住人口的改革方向。”黄文政表示。

“比如说我在哪个地方居住,子女能否在当地参加高考,或者我在当地生活,能否加入当地社保等,只有从中央层面来制定政策,才可能真正从国家整理利益的角度出发,将涉及流动人口的保障政策制定得更加合理,而不是完全按照地方政策去执行。”黄文政强调。

崔树义也认为,应进一步剥离附加在户籍上的种种利益,推进基本公共服务的均等化,进而消除城乡户籍甚至不同地区户籍的含金量差异,真正让户籍回归为单纯的人口管理工具。此外,相关部门也应出台政策,让“人户合一”成为公民的一种责任和义务。

界面新闻注意到,在社会保障方面,“十四五”规划中已明确提出“要实现基本养老保险全国统筹”。对于跨地区流动的劳动人口来说,此举意味着不再需要担心复杂的养老保险转接手续,也不用担心在跨地区和跨行业流动的过程中养老保障权益受损。

而在专家看来,不止是养老保险,包括医保、低保等社保类政策,以及教育、住房和工作等社会服务方面,都应在公平化和均等化方面作出重大调整,才能趋于统一。财信证券首席经济学家伍超明日前撰文指出,我国应加大社会公共服务在财政支出中的比重,促进城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制,推动公共资源按常住人口规模配置。

 

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