4月27日上午，湖南省凤凰县政府就凤凰古城取消景区围城设卡验票方式决策方案举行听证会。实际上，早在4月10日开始，凤凰古城已经改变了此前执行三年的查票方式。由此导致这次听证会被质疑是先决策后听证，专家直指决策程序合理但不合法。

2013年4月10日之前，凤凰古城风景名胜区一直免费开放，游客若需要参观古城内的9处景点，则需购买148元的套票。若游完古城还想去古城南边的南华山神凤文化景区，则需要再购买108元的南华山门票。

2013年4月10日之后，凤凰县将古城和南华山神凤文化景区捆绑在一起，围城收费，统一销售门票。自此以后，每个踏进古城的游客，不管是否参观景点，都收取148元门票。

这种捆绑收费的模式坚持了三年。直到今年3月30日，凤凰县正式对外宣布将“景区验票”改为“景点验票”，结束围城收费。

“围城收费”起止突然，个中原因究竟是什么？

对于当初围城收费，凤凰县政府称目的有三：一是有效控制景区内客流量，提升旅游体验；二是规范市场秩序，改善古城内部的旅游环境；三是依靠部分门票收入，加强古城保护和基础设施建设。

而此次又恢复景点验票，凤凰县政府的官方解释则是：随着经济社会发展和旅游形势发展，新体系运行中出现新矛盾、新问题，表现为围城设卡验票方式已不适应旅游市场发展特别是“全域旅游”理念的新需求，卡点内外、古城景区和其他景区发展不平衡问题突出，城区景区交通压力巨大等。根据国家行政事业性收费政策调整及旅游市场需求变化，凤凰景区合作经营三年试营期即将到期，凤凰县人民政府启动凤凰古城旅游管理新体系完善工作。

而媒体则质疑，凤凰古城门票取消的背后，是一场不断改变规则的逐利大战。

据《每日经济新闻》报道，2013年，凤凰县政府主导旅游新政，作为甲方，其将乙方三个旅游景区（乡村游、凤凰古城和南华山风景区）门票销售权、市场营销权委托给丙方（古城景区旅游管理服务有限公司）。

《理财周报》曾报道，2013年4月10日，凤凰古城景区管理服务公司成立，负责古城门票销售。该公司由凤凰县政府独资的铭城公司占股49%，而凤凰古城文化旅游投资股份有限公司占股51%。

《理财周报》指出，在围城收取的148元门票中，景区管理公司提取拿2%的销售提成，意味着铭城公司和古城文化旅游投资公司各得1%；其次，凤凰县政府从中收取33元“两费一金”（资源有偿使用费15元、旅游宣传促销费7元、价格调节基金11元）；剩余部分再由3家景区按比例分配。

同时，各家景区的门票销售收入还要缴纳4种税费：营业税、城市维护建设税、教育附加费和地方教育附加费；企业利润还需要缴纳所得税。

知情人士则向《每日经济新闻》透露，上级政府将全面取消“两费一金”收费，因此今年以来凤凰县政府希望古城管理处代收。但是，最终各方就收入分配产生分歧，合作无以为继。

4月20日，凤凰风景名胜区管理处对外发布《凤凰县取消凤凰古城围城设卡验票方式决策方案（草案）》，称围城设卡验票方式“丧失继续实施的基础”，承认由于国家和省里暂停和取消“两费一金”政策，支撑合作经营票务体系发生了根本变化。该消息还透露，经与三家经营主体公司多次沟通协商，各企业分歧很大，无法就整合经营达成协议。以上部分验证了媒体关于古城经营合作无法继续的猜想。

在停止围城收费后的4月11日，凤凰县政府发布《关于举行取消景区围城设卡验票决策听证会的公告》，邀请77名听证代表于4月27日上午参加听证会。

据《每日经济新闻》报道，听证会上发言的代表绝大多数赞成凤凰古城取消围城收费。

但是，湖南省程序法学研究会会长、湖南师范大学法学院教授黄捷在接受《中国青年报》采访时指出，《湖南省行政程序规定》第三十八条规定，重大行政决策涉及公共利益的，或公众对决策方案有重大分歧的，应当举行听证会。根据《价格法》和《湖南省价格听证目录》相关规定，凤凰风景名胜区作为国家级风景名胜区，其价格变动应当建立听证会制度。黄捷认为，凤凰县政府决定(公函)取消门票在先，而听证会在后，程序明显不正当。

对此，国家行政学院教授、公共政策专家竹立家也对媒体表示，尽管凤凰县政府随后召开了听证会，但这种先执行后听证的做法不符合程序。当然，竹立家同时表示，从发展的态势来看，凤凰古城取消围城收费是对的。

“听证会制度是政府制定关系群众切身利益的公益性服务价格的必经程序，同时，按照正当行政程序的理念，先听证后决策也符合正常人所理解的正当性与合理性。”上海交大凯原法学院副教授何渊向界面记者指出。

《价格法》第二十三条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”

何渊认为，尽管如此，必须注意到本案的特殊情况：第一，本例是取消政府定价，是使全体群众明显收益的决策，具有天然的正当性。“取消政府定价”是否属于价格法第23条所称的“制定政府定价”尚需讨论。

在他看来，取消定价和制定定价还是有区别的。“价格法规定听证程序的原因主要是为了保护群众的切身利益和权利，但当取消行为对所有的群众都有利的情况下，听证就会变得没有实质意义。”

总体而言，何渊认为，凤凰县政府即使存在程序上的瑕疵，也属于明显轻微的瑕疵，可以通过事后的补正行为来弥补。

当然，从严格法治主义的角度，以及在依法行政的背景下，何渊指出，凤凰县政府最好的做法，还是先听证后决策，“这样才是合法、合情以及合理的”。

而作为争议的主角，湖南湘西凤凰县委宣传部28日向中新网记者表示，凤凰县是严格依法依规依程序就保留或取消凤凰古城景区围城设卡验票方式进行决策。据了解，下一步，凤凰县还将就取消凤凰古城景区围城设卡验票方式进行社会稳定风险评估和合法性审查，由县人民政府常务会议、县委常委扩大会议依法依规作出决策。