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河南洪灾前曾多次发布暴雨红色预警,但“停课、停业不具备强制性”

“虽然气象部门发布的行政法规都提到暴雨红色预警时应停止集会、停课、停业,但从法理的角度看,气象局发布的预警信息并不具有强制性”。

图片来源:视觉中国

记者 | 张倩楠

编辑 | 翟星理

近日,河南省出现持续性强降水天气,多地出现内涝、洪水。截至2021年7月26日12时,强降雨已致69人遇难。

面对逝去的生命和受灾的惨况,很多人有这样的疑问:对于此次极端天气,气象部门是否及时发布预警、预警是否奏效?

事实上,对于此次河南洪灾,气象部门早有预警。

河南省气象台副台长苏爱芳此前在发布会上回应,河南省气象局在7月13日就关注到暴雨过程,在7月16号9:50发布了河南省的第一次暴雨橙色预警信号。此次暴雨,河南省、市、县气象部门共发布预警信息1184条。

7月17日20时至20日20时,河南省会城市郑州,三天的过程降雨量617.1mm,相当于以往一年的降雨量。

7月20日17点40左右,郑州京广路隧道水位突然上涨。随后的几分钟内,隧道中上百辆汽车被完全淹没。截至26日,已发现6名遇难者。当晚18时许,积水造成郑州地铁5号线一列车迫停,500余名乘客被困,至少12人遇难。

公开信息显示,7月19日21时59分,郑州市气象台发布本轮降雨的第一条暴雨红色预警信号。7月20日06时02分,该台再次发布暴雨红色预警信号。20日,郑州市气象台共发布了10条暴雨红色预警。

郑州市气象台发布的暴雨红色预警信号文件中,明确告知了防御指南:政府及相关部门按照职责做好防暴雨应急和抢险工作;停止集会、停课、停业(除特殊行业外);做好山洪、滑坡、泥石流等灾害的防御和抢险工作。

但这些预警并未取得应有的效果。

7月23日,界面新闻记者沿郑州市常庄水库泄洪道采访多位市民,许多人表示,他们在内涝发生前并未收到停工、停课、撤离等提醒信息,许多人仍像往常一样上下班。

针对这种情况,很多人提出质疑:为什么在多次发布红色预警的情况下仍未停课停业?

《中华人民共和国气象法》中第二十九条规定,县级以上地方人民政府应当根据防御气象灾害的需要,制定气象灾害防御方案,并根据气象主管机构提供的气象信息,组织实施气象灾害防御方案,避免或者减轻气象灾害。

中国气象局、河南省气象局对暴雨红色预警的建议都包括停课、停业。

根据中国气象局发布的《气象灾害预警信号发布与传播办法》,暴雨红色预警信号的标准是3小时内降雨量将达100毫米以上,或者已达100毫米以上且降雨可能持续。防御指南为政府及相关部门按照职责做好防暴雨应急和抢险工作;停止集会、停课、停业(除特殊行业外);做好山洪、滑坡、泥石流等灾害的防御和抢险工作。

《河南省气象灾害预警信号发布与传播办法》第五条规定,各级人民政府应当根据预警信号级别和当地实际,制定相应的防御气象灾害应急预案。有关部门应当参照本办法附件中的预警信号防御指南,结合本部门实际,制定并组织实施气象灾害防御措施,避免或者减少气象灾害造成的人员伤亡和经济损失。

其中,预警信号防御指南与《气象灾害预警信号发布与传播办法》基本一致,针对暴雨红色预警信号的防御指南也包括停止集会、停课、停业(除特殊行业外)。

“虽然气象部门发布的行政法规都提到暴雨红色预警时应停止集会、停课、停业”,广州外语外贸大学法学院副教授杜晓君告诉界面新闻,“但从法理的角度看,气象局发布的预警信息并不具有强制性”。

杜晓君介绍,气象灾害防御措施是气象部门的建议性措施,气象局并没有要求强制停课、停工的权力。

北京义派义派律师事务所公益法律中心执行主任李恩泽也指出,气象部门只有预警的权力,关于是否需要停业、停课,需要县、区或市政府或相关部门根据具体情况进行安排。

李恩泽说,“虽然以郑州当时的情况来看,应该停课、停业,但气象局并不具备这种权力”。

根据郑州市人民政府办公厅印发的《郑州市气象灾害应急预案》,当发生跨县(市、区)大范围的气象灾害并造成较大危害时,由市应急指挥部决定启动应急响应,统一领导和组织气象灾害及其次生、衍生灾害的应急处置工作。各有关部门按照各自职责,根据分灾种响应的相关规定,启动本部门应急响应,做好应对工作。

公开报道显示,对于收到气象局暴雨红色预警信息后是否要停工停学,郑州市应急管理局宣传处工作人员表示,“这个决策要经过指挥部层层批准之后才能作出,一般会根据不同的情况,不同的等级做出预警。对于降雨时长、降雨大小都会有提示,不到万不得已,是不会轻易下达停工停产的指令。”

北京大学法学院教授湛中乐表示,对于是否停工停学,最重要的是要具体问题具体分析。“气象灾害预警信号肯定是具有指导意义的”,湛中乐称,但法规中也提到,结合本部门实际,制定并组织实施气象灾害防御措施。

他表示,因为天气预报必然会有一定程度的误差,气象灾害预警信号并不能做到完全精准,所以要求气象预警的防御指南强制实施并不妥当。

湛中乐还表示,“这次河南的暴雨具有特殊性,有人称之为‘千年一遇’,这种程度的暴雨是人为手段无法防御的。”

湛中乐认为,这次暴雨也在人们的经验之外,当地人并没有意识到河南会出现如此极端的降水,“拿这样一个特例来讨论气象预警中的防御措施是否应该强制执行,需要谨慎考虑。”

据国家发改委网站7月26日消息,国家发改委发布关于加强城市重要基础设施安全防护工作的紧急通知,要求坚持“宁可十防九空,不可失防万一”原则,按照最严酷的极端天气情况完善应急预案,建立第一时间响应机制。气象部门要加强对强降雨、台风等灾害预报预警,各相关部门要充分利用各种渠道和方式向社会发布预警避险信息。

国家发改委表示,一旦出现极端天气等非常情况,要坚决即时启动最高等级响应,该停学的停学,该停工的停工,该停业的停业,该停运的停运,对隧道、涵洞等易涝区段,要及时警戒并采取封路措施,有序疏散群众,杜绝侥幸心理,克服麻痹思想,防止贻误战机,尽最大可能保护人民群众生命财产安全。

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