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【观察】三孩政策获法律保障,更多鼓励支持措施尚待出台

放开三孩只是国家这次调整人口政策的一个方面,未来一系列鼓励生育的措施有望陆续出台。

图片来源:视觉中国

记者 | 赵孟 实习记者 吴冰冰

编辑 | 翟瑞民

2021年5月31日下午,38岁的林燕在办公室看到中央发布三孩政策的消息,喜极而泣。

当时,她腹中的“三宝”已经7个月。那段时间,越来越明显的胎动提醒她,孩子降生的时间正在不断迫近,这个“政策外的孩子”将来能否顺利出生、父母是否会因此受罚,很多问题都让她忧心忡忡。

8月20日,在林燕的预产期到来之前,全国人大常委会会议表决通过了关于修改人口与计划生育法的决定。修改后的人口与计划生育法规定,国家提倡适龄婚育、优生优育,一对夫妻可以生育三个子女。

中国自2016年实施全面二孩政策以来,生育水平仍不断走低,各方都在呼吁进一步放宽生育限制,甚至出台鼓励生育的政策。“七普”人口数据发布后,这一政策动议更显迫切。但生育政策如何放宽,鼓励措施如何设计,一直是舆论热议的焦点。

人口学界曾普遍认为,因生育三孩及以上孩次的人群极少,单单放开三孩对提振生育率的实际效果有限,生育政策下一步调整的方向应是自主生育。实际上,放开三孩只是国家这次调整人口政策的一个方面,未来一系列鼓励生育的措施有望陆续出台。

林燕是独生子女,此前她已育有一儿一女,由于长期关注人口问题,对生育三孩她一直抱有期望。不过,作为一名教师,她不希望自己成为“反面教材”,一边给学生讲要遵纪守法,一边自己却“违法”。

2020年11月,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》发布,“增强生育政策包容性”提法首次出现,外界认为这是生育政策进一步放宽的积极信号。

但对于少数计划生育三孩的家庭来说,这些信号还不足以打消他们对“计划外生育”带来负面影响的顾虑。

林燕当时已经37岁,她明白留给自己生育的时间不多了。于是她致电当地卫健委,询问为何中央已提出“增强生育政策包容性”,地方仍不给办理三孩“准生证”。卫健委工作人员答复她,“想生三孩尽管生,大可不必离婚,我们已经两年没有收过社会抚养费了。”但对方获知她属于事业单位人员后,又提醒她“再考虑考虑吧”。

为此,在决定生育三孩前,林燕把与计划生育相关的政策文件、法律规定都认真学习了一遍。

计划生育法中关于生育数量的条文使用的是“提倡一对夫妻生育两个子女”,她认为既然是提倡,不符合提倡生育子女数量的行为并不算违法,仅仅是“不符合规定”。她还注意到,修改后的《北京市人口计划生育条例》中,也没有提出对生育三孩及以上孩次被开除的规定;不仅如此,2017年修改的《北京市社会抚养费征收办法》还把“违法生育”改成了“不符合规定生育”。

这些法律条文中细微的表述变化,预示着一场政策重大的政策变动即将到来,而这背后是中国人口形势发生的深刻变化。

2016年,全面二孩政策实施后,我国生育水平并未如预期提高,各界对进一步放开生育限制的呼声高涨。一位人口专家告诉界面新闻,此前人口学界包括国家卫健委部分官员,都是希望改革“一步到位”,实现自主生育。

“因为生育三孩的人数非常少,再在生育孩子数量上做文章意义已经不大了。”这位人口学者表示。有研究显示,如果全面放开生育限制,大概每年新增加出生人口也仅有30万左右,相对于中国总体人口规模“微乎其微”。

一位法学专家透露,因年轻人生育意愿的不确定性主要为二孩,因此生育政策调整的重点不应是放开生育数量限制,而是要让政策内“该生的都能生下来”。国家卫健委也意识到人口形势的变化,曾于2018年和2020年组织专家提出全面取消生育限制的建议,但决策部门态度谨慎。

不过,林燕判断,即便去年实行的仍是全面二孩政策,但她生下三孩应不至于会被开除公职,可能会受到政务处分,但也未必会“顶格处分”。于是,林燕做出备孕决定,并于2020年12月顺利怀上三孩。

怀孕早期,林燕经常处于惶恐状态,“连亲妈都不敢告诉”。对于如何面对自己的学生,她感到更为尴尬。

随着孩子在腹中一天天长大,林燕的忧虑也在加深,虽然知道自己不会被开除,但“不想承受太多周围人的看法,不想让学生觉得老师不遵纪守法”。她能体会到学校在得知她怀孕时的矛盾心态,单位也很想尽量保护她,按照现行的法律条例即使将来三孩出生后不得已做出处分,也不做顶格处分。

所以,林燕对计划生育政策的每一步调整都极为敏感。

2021年5月31日,中共中央政治局召开会议指出,进一步优化生育政策,实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施,有利于改善中国人口结构、落实积极应对人口老龄化国家战略、保持中国人力资源禀赋优势。

人们普遍期待的“自主生育”变成了“全面三孩”,为何会如此调整?中国人口学会会长、中国人民大学人口学教授翟振武接受界面新闻采访时表示,三孩政策是根据地区生育平衡问题、脱贫问题等各个方面问题,综合讨论后中央作出的决定,三孩政策已经满足了98%生育人口的需求。

国家卫健委人口家庭司司长杨文庄接受澎湃新闻采访时说:“这个决策是在民主科学、深入调研、反复论证的基础上做出来的,虽然政策出来就是一个时间点,但是决策的过程经历了一段时间。”

“2013年中央出台了单独两孩政策,2015年中央十八届五中全会上,又出台了全面两孩政策,并在2016年的1月1日正式在全国实施。今年5月31日,中央政治局做出决定,实施三孩政策并配套生育支持措施。这个过程就是按照党的十八大确定的路径、目标任务在逐渐推进。所以说,现在是逐步完善政策、促进人口均衡发展的一个重要环节。”杨文庄说。

中国人口与发展研究中心人口学专家黄匡时在界面新闻撰文指出,在如今的低生育率社会,可能会生育三个及以上孩子的夫妇和家庭占比已经非常低。也就是说,全面三孩政策可能的目标人群并不多,而 “全面四孩”或者“全面五孩”或许不会出现在未来优化生育政策的清单中,这意味着全面三孩政策可能不是一个简单的过渡性政策,或将是一个相对较长时期的政策。从这个意义来看,全面三孩政策在优化生育政策史上具有里程碑意义。

界面新闻获悉,第七次全国人口普查数据的发布,是推动人口政策调整的重要原因之一。2021年5月11日,国家统计局、国务院第七次全国人口普查领导小组办公室发布“七普数据”显示,2010-2020年,全国60岁及以上人口占比上升5.44个百分点,65岁及以上老龄人口占比13.5%。

这说明我国老龄化时代正加速到来,速度和规模前所未有。按照人口学研究的划分,一个国家60岁以上人口超过其人口总量的10%,或65岁以上人口超过其人口总量的7%就可界定为“老龄化社会”,超过14%则为“超老龄化社会”。

在老龄化问题的另一端,则是少子化和劳动力减少等问题。数据显示,2010-2020年,全国15-59岁人口占比下降6.79个百分点。中国劳动年龄人口比例及规模分别在2010、2013年见顶后,人口数量红利正逐渐消失,劳动力成本大幅上升,这将带来社会创新创业活力下降,导致经济潜在增速下行。

界面新闻了解到,“七普”数据发布前后,相关部委曾就人口政策的走向向决策部门提出建言。一些专家和部委人员建议,下一步应实施自主生育政策,但另有一些重要部委认为,在中国的某些地区和某些群体,生育意愿仍较高,现在不是全面放开生育限制的时机。

获知三孩政策出台的消息后,林燕喜极而泣,“幸福来得太突然了”。她在办公室擦干眼泪,起身给学生们上当天的最后一节课。由于第二天就是六一儿童节,学生们为庆祝节日准备了生日蛋糕。林燕告诉学生们,“今天还是个大喜的日子,党中央政治局会议放开了三孩。”学生们心领神会,鼓掌为她欢呼。

但激动过后,林燕又开始忧虑,虽然中央宣布实施三孩政策,但何时才能落地仍需要等待。当初全面二孩政策宣布后,由于人口与计划生育法在两个月后才修改施行,在“过渡期”生出二孩的行为是否应该被处理,还曾引发争议和诉讼。

林燕的预产期是2021年8月底,三孩政策能否在她生下“三宝”之前得到执行,她也难言乐观。但此后的政策推进进程超出了林燕的预期。

2021年6月18日,国务院召开常务会议通过《中华人民共和国人口与计划生育法〈修正草案〉》,决定提请全国人大常委会审议。

7月19日,西藏自治区人民政府办公厅在网上回应三孩准生证申领问题时明确提到,经请示国家卫健委相关司局,2021年5月31日之后,均可以生育三孩,新政策出台前“生育服务登记证”到所在地登记备案,待出新“生育服务登记证”后进行补办。女方生育三孩享受国家法定产假98天(针对全国性政策)。

7月20日,中共中央国务院发布《关于优化生育政策 促进人口长期均衡发展的决定》,其中在“组织实施好三孩生育政策”中提到取消社会抚养费等制约措施,备受关注。

《决定》明确提出,“取消社会抚养费,清理和废止相关处罚规定。将入户、入学、入职等与个人生育情况全面脱钩。依法依规妥善处理历史遗留问题。对人口发展与经济、社会、资源、环境矛盾较为突出的地区,加强宣传倡导,促进相关惠民政策与生育政策有效衔接,精准做好各项管理服务。”

社会抚养费起始于上世纪80年代,一直是约束生育行为的重要手段。一些人口学者人认为,社会抚养费的取消,配合入户、入学、入职等与个人生育情况全面脱钩,意味着以限制数量为导向的生育政策,在很大程度上已经转向。

按照修订后的人口与计划生育法规定,未来国家将采取财政、税收、保险、教育、住房、就业等支持措施,减轻家庭生育、养育、教育负担。“相关配套支持政策,目前已经作了初步分工,相关部门正在制定相关方案和实施措施,后续会陆续推出。” 国家卫健委副主任于学军日前在新闻发布会上介绍。 

至此,林燕心中的“石头”彻底落地了。

(应受访者要求,文中林燕为化名)

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