债务上限就是美国国会对政府举债总额的限制。债务上限本身不是政府支出，只是允许政府为国会已经批准的支出筹款。事实上，美国建国以后有140余年的时间是没有债务上限的，当时美国政府每次想要发行一笔债券都需要经过国会的明确批准。1917年，正值一战期间，美国国会首次为不同种类的政府债务设定上限，从此以后政府举债只需在上限之内即可，无需每次都寻求国会批准。1939年，国会设定了政府总债务的上限，取代了此前为不同债务分别设定的上限。

此后数十年间，提高债务上限在国会属于基本没有争议的例行公事。根据国会研究处的统计，从美国设定债务上限至今，债务上限被提高、暂缓执行或以其他方式修改的次数多达98次。1979年，民主党众议员迪克·格普哈特（Dick Gephardt）在众议院引入了“格普哈特规则”（Gephardt Rule）：只要国会通过了年度预算，就视为国会自动同意在预算范围内提高债务上限，无需就债务上限问题单独通过法案。这使得债务上限的重要性进一步降低。

但是，20世纪80年代以来，国会共和党人进一步接受了小政府、缩减支出、财政鹰派的立场，至少在民主党人担任总统时是如此。1995年共和党时隔40年首度夺回众议院控制权，新任众议院议长纽特·金里奇（Newt Gingrich）就废除了格普哈特规则。共和党人也首次用债务上限问题发难，导致1995-96年美国政府两度关门。

奥巴马当选总统后，美国政治的极化进一步加剧，共和党也开始频繁制造“债务上限危机”以迫使奥巴马政府在财政问题上作出让步。其中最严重的是2011年和2013年的两场危机。

2010年，共和党在中期选举中再度夺得众议院控制权，紧接着就挑起了2011年债务上限危机。经历了金融危机后的财政刺激以及奥巴马医改之后，共和党以拒绝提高债务上限相威胁，要求奥巴马政府减少支出、降低预算赤字。这次债务危机的解决极其惊险，8月2日，在财政部资金用尽、美国将开始违约前的最后一天，国会通过了《2011年预算控制法案》，在提高债务上限的同时，对政府预算进行了严苛的削减。这场危机使得全球投资者大为紧张，标准普尔史上首次下调了美国政府的信用评级。

2013年，美国政府债务即将到达上次危机中提高后的新债务上限，债务上限危机再次爆发。这一次以新上任的参议员泰德·克鲁兹（Ted Cruz）为首的共和党人不仅要求奥巴马政府削减社会福利等支出，还要求停止为奥巴马医改拨款。这次债务上限危机导致美国政府于2013年10月关门了17天。美国政府关门期间共和党支持率下跌，最终国会通过了《2014年继续拨款法案》结束了这场危机，共和党的诉求基本没有实现。

随后几年，债务上限问题获得了短暂的平静。尤其是特朗普担任总统的四年间，共和党没有动力向自己的总统发难。而到了今年，美国政治的情形与2011-2013年有一定相似，虽然总统、众议院、参议院均在民主党控制之下，但民主党在参议院的100个席位中仅占50席，而许多法案根据参议院规则需60票通过。这使得共和党在参议院中也拥有一定的控制权和谈判地位，为债务上限危机创造了条件。

本次债务上限危机有何不同？

国会上一次处理债务上限问题是在2019年，时任总统特朗普与国会两党达成预算协议，决定把当时设定在22万亿美元的债务上限暂缓实施两年，并将两年期间政府举借的新债务自动加入到债务上限中。这样，当债务上限的暂缓期限于今年8月1日到期时，美国政府的债务上限是28.5万亿美元。

于是，8月1日至今，美国财政部不得不动用一系列特别措施以临时节省一些资金，尽可能拖延时间。这些特别措施包括暂停对公务员退休和残疾基金、邮政退休人员健康福利基金和联邦职工退休系统储蓄计划等的注资，对美国经济的影响并不大，主要是为国会解决债务上限危机争取时间。

9月初，美国财长耶伦曾经致信国会高层，表示财政部的资金最有可能在10月的某一个时间耗尽。美国智库两党政策中心（Bipartisan Policy Center）9月24日发布了一份估算，认为财政部资金耗尽、美国债务违约的“X日”将在10月15日至11月4日之间的某一天到来。也就是说，如果国会不尽快提高或暂缓债务上限，美国政府将最早在10月中旬发生债务违约。9月28日，耶伦再次致信国会高层，表示财政部最新估算的“X日”是10月18日。

与2011-2013年的两次债务上限危机不同，本次债务上限危机中两党都希望提高债务上限，也都不希望政府在疫情期间关门，共和党也没有用债务上限威胁民主党作出政策让步。这次两党只是就提高债务上限的责任问题产生了分歧。

拜登上台以来，民主党推出了一系列巨额财政刺激政策，先是在今年3月通过了一份价值1.9万亿美元的新冠救济法案，目前又在推进价值3.5万亿美元的预算案，大幅增加社会福利、气候变化等领域的支出。

民主党认为这些支出对于促进经济复苏、解决经济顽疾而言是十分必要的。但共和党则表示强烈反对，认为民主党不计后果地进行财政刺激，会引发债务和通胀等方面的问题。根据参议院规则，新冠救济法案和3.5万亿美元预算案都是与预算相关的法案，可以通过“预算协调程序”（reconciliation），只需简单多数而非60票即可在参议院通过，而民主党在参议院恰恰拥有着最微弱的多数。

因此，共和党人主张，既然民主党选择用“预算协调程序”强行通过新冠救济法案和预算案，那么造成美国政府债务大幅提高的责任也就完全在于民主党，提高债务上限也一样应该由民主党单独完成，共和党拒不参与。民主党一方则称共和党在特朗普担任总统时也抛弃了“财政鹰派”的面具，照样支持特朗普的减税法案和2020年的新冠救济法案，共和党对提高债务上限也有责任，应该由两党共同完成。

可以看出，本次债务上限危机中两党的核心矛盾其实基本上没有财政意义，仅仅是在争论应该由一党单独提高还是由两党共同提高债务上限，纯粹是政治斗争的产物。

8月10日，46名共和党参议员联名签署了一封公开信，表示将不会与民主党合作提高债务上限，称如果美国最终发生债务违约，责任完全在民主党一方。进入9月，包括参议院少数党领袖米奇·麦康奈尔（Mitch McConnell）在内的参议院共和党高层再度表示了不合作态度。民主党方面，众议院议长南希·佩洛西（Nancy Pelosi）则反唇相讥：“上一任总统（特朗普）就以不付账闻名，现在他们又想再来一次。”

与此同时，民主党还试图通过立法策略逼迫共和党作出选择。由于美国新一个财年临近，国会需要在10月1日之前达成继续为政府拨款的协议以避免政府关门。9月21日，民主党人将政府拨款和提高债务上限打包成一个法案，并在众议院通过。该法案在参议院需要60票支持。在民主党的计划中，参议院共和党人要么同意通过该法案，从而解决债务上限问题，要么反对该法案，从而为可能的政府关门承担责任。9月27日，共和党不出所料地选择了后者。不过，由于民主党人实际上也不希望政府关门，所以最终很可能不再打包，而是分别解决政府拨款和债务上限的问题。

债务上限危机的后果

如果算上今年这次的话，美国在过去10年间已经发生了3次债务上限危机，债务上限屡屡被国会议员用作两党政治斗争的工具。债务上限危机本质上就是美国经典电影《无因的反叛》（Rebel Without A Cause）中上演的“懦夫博弈”：两名少年同时驾车向悬崖冲去，谁最先跳车谁就是胆小鬼。

虽然美国历史上的历次债务上限危机最终都平安渡过，但每一次危机毕竟都有“车毁人亡”的风险，使全球金融市场高度紧张。一旦国会在财政部资金用尽前不能解决债务上限问题，美国将有5000万老人不能拿到养老金，军队将停发工资，儿童税收抵免也将暂停，经济影响十分巨大。

更严重的是，如果不及时提高债务上限，美国就很可能会发生债务违约。美国历史上从未发生过债务违约，仅仅在1979年因技术原因出现过短暂违约，而且很快就得到了修复。因此，美国国债被认为是世界上最安全的资产，整个全球金融体系都建立在美元是全球储备货币、美国国债是无风险资产这一基础之上。一旦这一基础被颠覆，全球金融市场将出现前所未有的震动。

穆迪上周发表的一份报告称，美国债务违约将导致“灾难性”的经济后果。穆迪预计，债务违约将导致美国陷入堪比2008年金融危机的大衰退，GDP下降4%，失业率从5%左右上升到9%，600万个工作岗位消失，股市暴跌三分之一，美国家庭财产损失15万亿美元。

国会主要有两种办法来解决债务上限危机。一是直接提高债务上限，设定一个新的债务上限金额。二是在一定期间内“暂缓执行”债务上限，期限届满后债务上限就恢复。国会2013年之前一般采取提高债务上限的方式，而2013年后则多采取暂缓的方式。

近期，美国政府高层和美联储官员纷纷发声，呼吁国会停止纷争，尽快解决债务上限危机。9月19日，美国财长耶伦在《华尔街日报》撰文，称债务违约将会“永久削弱美国”，使美国的信用优势荡然无存。耶伦还表示，提高债务上限与拜登政府的财政支出计划无关，即使民主党不推出新冠救济法案和预算案，国会照样需要解决债务上限问题。耶伦还表示，拖到最后一刻再解决债务上限问题也不行，会损害企业和消费者信心，并影响美国政府的信用评级。

美联储主席鲍威尔也在9月22日美联储会议后的新闻发布会上强调了美国政府如期履行债务的重要性。鲍威尔称美联储对债务上限问题无能为力，呼吁国会尽快解决债务上限问题。“任何人都不应假定（提高债务上限）失败后美联储或者其他人能够保护市场、保护经济。”鲍威尔说。除了鲍威尔之外，纽约联储主席威廉姆斯9月27日也发出警告，称债务上限危机将导致市场出现“极端反应”。