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北京征收交通拥堵费真的“狼来了”?

虽然此前已经出台了包括单双号限行、限购令、提高停车费等措施,但“人在囧途”的状况始终难以改善。在此背景下,征收拥堵费被认为是一招“必杀技”。

图片来源:视觉中国

早晚高峰时的北京西二环和东三环,车辆排起的长龙让人眼晕。堵车期间,经常可以看到司机把头探出车窗遥望前方的车流,有时司机会互相聊起当天各个“点”的路况,语气中带着些许无奈。

1980年代,这个城市被称作“自行车王国”,自行车的出行比例高达83%,也许是为了追赶逝去的时间,北京的汽车增长速度惊人。据北京统计局的数据,截止2015年底,北京机动车保有量已突破561万辆。

“在减少汽车的可能性几乎为零的前提下,只能另找别的路了”,对于可能开始征收的拥堵费,一位北京私家车车主表示理解。“毕竟它(堵车)已经严重影响大家的工作和生活了”,他对界面新闻说。

日前,北京市政协召开雾霾治理问题提案办理协商会。北京市环保局、交通委等部门表示,已初步制定了交通拥堵收费政策方案和技术方案,正在组织进一步深入研究和论证。尽管只是简单的一句话介绍,但是这条消息一经媒体报道便受到外界空前关注。喊了多年的“狼来了”难道真的要来了?

1月19日,高德地图发布的《2015年度中国主要城市交通分析报告》显示,北京高峰拥堵延时指数为2.06,平均车速22.61公里/小时,即北京驾车出行的上班族通勤要花费畅通情况下2倍的时间才能到达目的地,拥堵时间成本全国最高。

拥堵的车辆不但降低了社会运行效率,其产生的尾气还被认为是雾霾“元凶”。环保部污染防治司副司长汪键曾指出,在畅通和拥堵两个不同的状态下,机动车排放的尾气量有很大差别,汽车在怠速状态下,PM2.5的排放是顺畅行驶时的五倍以上。车辆不熄火时间越长,产生的尾气就会越多。

虽然此前有关部门已经出台了包括单双号限行、限购令、提高停车费等多项措施,但“人在囧途”的状况始终难以改善。在此背景下,征收拥堵费被认为是一招“必杀技”。

拥堵费是指在交通拥挤时段对部分区域道路使用者收取一定费用,试图通过价格机制来缓解城市交通的拥挤状况。

国家行政学院法学部副教授张效羽在接受界面新闻采访时表示,特大城市的公共道路资源是非常紧张的,必须控制使用。而在包括摇号、拍卖牌照、提高燃油费在内的控制方法中,拥堵费是最接近使用者付费原则的。

“在公共资源被使用的情况下,征收拥堵费可以实现个体机动化出行外部成本的内部化,可以说拥堵费是在解决城市道路资源有限条件下的配置问题”,他说。

实际上,北京市近年来从未间断过对征收拥堵费的研究和讨论。不过,具体政策却始终“难产”。

2010年12月,北京市宣布出台28条措施缓解交通拥堵,明确提出“研究制定重点拥堵路段或区域交通拥堵收费方案,择机实施”。

2013年9月,作为首个地方版“大气十条”的《北京市2013~2017年清洁空气行动计划》显示,为应对机动车尾气排放问题,北京已经在全国率先开始执行第五阶段机动车排放标准,并提出研究征收拥堵费等。

去年12月3日,北京市交通委召开新闻发布会,正式称北京将在2016年研究试点征收拥堵费。会议强调,将通过立法方式确定如何收费,并将收取拥堵费纳入《北京市缓解交通拥堵总体方案(2016-2020年)》,通过“一揽子方案”来实现拥堵治理。

上述这一说法被认为是最接近实施交通拥堵费的表态,但是随后情况又“峰回路转”。北京市交通委委员、新闻发言人容军在今年北京两会期间表示,拥堵费政策的实施目前还没有明确的时间表,由于政策涉及面大,政府将会慎重研究。

接受界面新闻采访的行业内专家普遍认为,拥堵费难以推进的“症结”在于一系列技术性问题始终未能厘清,而政策在制定中又面临权力部门的压力。

作为行政收费的一种,征收拥堵费最大的问题之一是能否做到“名正言顺”。

东南大学法学院副教授、交通法治与发展研究中心执行副主任顾大松对界面新闻说:“很多政策在出台之前需要在法律上加以界定,之后再反复征求公众的意见,显然北京并不满足上述条件”。

在目前的法律框架下,只有经营性公路和还贷性公路是可以收费,城市的路面交通收费是不被允许的。

首都经贸大学城市经济与公共管理学院副教授王晖则将拥堵费的征收比喻成是“牵一发而动全身”的复杂行动。王晖曾经参加过首都规划委的一次会议,但那次会议的结果却是“不欢而散”。

他对界面新闻记者介绍,与会的专家、学者当时提出了三个关于拥堵费的征收方案,一是全民征收,不过影响面太大,容易引起市民的强烈不满;二是给住在被征收交通拥堵费区域的居民发生交通补助费;三是住在该区域的居民完全免费,显然这三种方案都不能满足所有人的利益。

“来自政府内部的阻力更是巨大的,拥堵核心位置的二环内聚集着大量的国家机关,他们拥有的公车该如何收费、收多少都是绕不过的问题,甚至牵扯到公车改革。”王晖说。

中国的公车改革仍然在各方的博弈下艰难地推进。

北京市财政局曾向社会公布了北京市的公车数量,截至2010年底,北京市党政机关公务用车实有数为62026辆。2011年年初,财政局长杨晓超在接受媒体采访时候仍表示“北京公车有6万多辆两年多未增加”。

不过,这个统计并不包括中央机关、军队、国有企业,各地驻京办以及各类社会团体。这些机关(单位)所有公车加起来到底有多少,没有一个部门可以给出一个明确的统计数字。

顾大松在采访中称,“公平性”应该是政策落地前必须关注的问题。“对于那些可以通过财政报销的公车来说,拥堵费显然不具任何效力,甚至会把负担转嫁给老百姓。”他说。

中国经营网5月31日发表署名王亚煌的评论文章就表示,在开征交通拥堵费之后,最有可能出现的情况是:公车、企业车辆照旧开,富人也继续保持出行,只有工薪阶层成为了被交通拥堵费限制了出行的人。

此外顾大松同时指出,如果征收拥堵费,北京市目前的限号政策是否应该取消也是需要提前厘清的问题。

而谈到外界关心的拥堵费的具体收费标准,张效羽表示,要看道路的拥堵情况,达到可接受的车速就可以,不要怕价格高,因为北京二环内的车辆使用成本已经很高了。

据了解,国际上有一个通行指标,人均交通成本占人均可支配收入的比重不超过8%。中国综合交通研究中心执行主任毛保华据此推算,北京的拥堵费应该在每天20-50元。

尽管具体政策出台时间仍然待定,但从官方的历次表态可以看出,北京正在逐步对其进行细化。

北京市交通委交通行业节能减排中心副主任刘莹此前透露,北京或将根据交通情况划分区域,重点参考区域内的污染、拥堵指数,波动性地确定收费标准、时间和区域。

《华夏时报》援引对外经济贸易大学法学院副院长苏号朋的话称,应该在三环内收取拥堵费而放松限行政策,同时继续分区域提高北京市中心的停车费,可将市中心分为二环以内、三环以内、四环以内三个区域,以现有收费标准为基础,提高停车费标准。

“可以先从王府井、西单、CBD等区域进行试点,等政策成熟后再逐渐扩展到其他地区,这也是国际上普遍的做法。”王晖表示。

在5月26日的协商会上,北京市交通委相关负责人称,征收拥堵费的方案是在充分借鉴新加坡、伦敦等城市的经验基础上初步制定的。

在尝试运用价格杠杆治理拥堵的国际大都会中,新加坡和伦敦的方法具有典型性。

1975年,新加坡开始在市中心7平方公里的中央商务区征收交通拥堵费,除公交车辆外,在高峰期进入收费区的车辆都需要缴费,早八点半到九点期间,一辆车要收3元新币。

1998年,为提高效率,新加坡还率先实行了公路电子收费模式,政府甚至为67万辆车安装了免费读卡器。

伦敦2003年开始在城市中心包括伦敦西区、金融城在内的几个核心区域的22平方公里进行固定收费,只要监测视频监测到汽车进入该区域,就会收取一定的拥堵费。2007年,征收范围有所扩展。

不过顾大松也指出,“伦敦征收拥堵费早就有法律保障,2001年当选的伦敦市长利文思通甚至赌上了自己的政治生命来确保征收拥堵费的政策能够得以实施,政策实施后又多次进行听证”。

根据伦敦的规定,最初的收费时间为周一到周五早七点至下午六点半。2007年后,调整到早七点到晚六点。收费的标准每隔一段时间也会有所浮动,从最开始的每辆车每天进入收费区要缴纳5英镑调高到了2014年的11.5英镑。

虽然新加坡和伦敦都执行了相对严格的标准,但两地得到的结果明显不同。

这一政策在“狮城”新加坡取得了相当不错的效果,在征收拥堵费后,高峰路段车辆减少了25000辆,平均车速提升近20%。不过,伦敦的情况就没那么乐观,从目前的情况来看,伦敦的交通状况依然很差,空气质量也始终处在一种很不健康的状态。

有学者指出,由于“先天不足”,国际经验并不能在北京完成顺利“嫁接”,现在讨论征收拥堵费有些本末倒置。

北京市政协城建环保委员会的一项调研数据显示,北京中心城以全市8.3%的国土面积,聚集了全市60%以上的人口和78%的GDP。金融业、服务业等城市高端功能正继续呈现向中心城聚集的态势。

此外,北京城市中心缺乏南北干道,二、三环交通压力极大,环路之间缺乏快速联络线,城乡结合部缺乏主干道,市区断头路多,环路节点和立交桥不能满足大流量需求。

西南交通大学公共管理学院院长陈光对界面新闻表示,和新加坡、伦敦等城市相比,中国目前的城市管理水平还比较低,交通基础设施建设不完善,“摊大饼”的城市发展思维也尚未根除。

“解决北京的拥堵问题,关键在于优化城市布局,发展立体交通,完善地上和地下的路网系统,从而形成一个比较完备的长效机制。在这些条件还不成熟的条件下,征收拥堵费只会增加城市的治理成本,甚至会滋生腐败。” 他在采访中说。

针对北京面临的拥堵困境,相关部门正在酝酿一系列的“组合拳”。

北京市交通委主任周正宇表示,为配合拥堵收费,未来将执行更加严格的限行政策;出台错峰上下班政策;构建高效便捷的公共交通网络,包括兴建轨道交通,治理乱停车,提高公交速度,构建自行车、步行出行的道路体系等。

在王晖看来,高层推动的“城市副中心”建设带会对北京的交通格局产生重要影响,一些重点学校、医院等配套措施的跟进也能够体现出了高层的决策更加科学,也更细致。

顾大松则对界面新闻指出,拥堵费实际上可以看出我们的城市管理是以车为本还是以人为本。

“但拥堵费很好地体现了车辆使用的外部成本也需要自己承担的原则,政府不会控制车辆购买,但车辆使用者需要支付包括停车费在内的应该承担的成本”,顾大松在采访中说。“当然,征收的前提一定是引入科学的决策机制,对可能产生的问题进行系统性的研究和评估。”

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