记者 | 牛其昌

编辑 | 翟瑞民

随着地下水开发利用程度不断加大，中国部分地区地下水超采、污染问题突出，由此引发一系列生态问题。为进一步加强地下水利用管理，国务院总理李克强日前签署国务院令，正式公布《地下水管理条例》（下称《条例》），《条例》自2021年12月1日起施行。

此次公布的《条例》共分为八章，分别从地下水调查与规划、节约与保护、超采治理、污染防治、监督管理等方面作出规定，明确“县级以上地方人民政府对本行政区域内的地下水管理负责”，“国家实行地下水取水总量控制制度”。此外，针对地下水面临的超采和污染两大突出问题，《条例》分别作出了针对性工作安排和惩罚措施。

水利部水资源管理中心主任于琪洋表示，新颁布的《条例》对区域地下水管控、节约用水、取用水监管等提出明确要求，为加强地下水管理、促进地下水可持续利用提供了重要的法律依据。

“目前国内地下水超采、污染乱象丛生，保护和监管工作亟待加强。”长沙市海绵城市产业联盟理事长刘波对界面新闻表示，此次《条例》就是要将地下水修复纳入整体生态修复的重要部分，此举意味着我国针对地下水的保护取得了阶段性成果。

北方地下水超采严重

地下水超采问题由来已久。

水利部曾对2001-2010年为评价期的全国地下水超采区进行评价，结果显示，全国有21个省区市存在不同程度的地下水超采问题，平原区超采面积28.71万平方公里，年均超采量158亿立方米。

水利部水资源管理司副司长杜丙照表示，我国地下水超采主要集中在北方地区，超采区面积、超采量均超过全国的90%。

刘波介绍，地下水分布包括浅表性地下水、深层地下水。目前一些地区的浅层地下水回填比较到位，但深层地下水没有得到补充，比如华北地区高达几万平方公里的采空区，地质结构的改变可能会造成大的地质灾害。

针对华北地区地下水超采现象，水利部水利水电规划设计总院副处长丁跃元曾专门做过研究。他发文介绍 ，20世纪70年代开始 ，华北地区大规模开发利用地下水，年开采量由200亿立方米增加至2017年的363亿立方米，最高年份（2001年）达到511亿立方米，是世界上地下水开发范围最广、规模最大、强度最高的地区。

丁跃元指出，由于地下水开采量远大于补给，入不敷出，造成严重超采。目前，华北地区地下水储量与1980年比累计亏空约1800亿立方米；地下水超采区面积达18.1万平方公里，其中约40%为浅层超采区，约2/3超采区面积存在深层承压水超采；地下水超采量约55.1亿立方米，高时曾达到95.8亿立方米。

地下水长期大量超采，引发了一系列生态环境地质问题。丁跃元指出，地下水水位持续下降，太行山前平原浅层地下水埋深普遍达30-50米，不仅影响植被生长，也大幅提高了取水成本。此外，大部分平原区地下水补给河水量大幅减少，甚至消失，是河道水量减少或断流，湖泊、湿地水面萎缩重要原因之一。

值得一提的是，地下水长期大量超采还引发了地面沉降、地裂缝、海水入侵、水质恶化等问题，其中2017年华北地区地面沉降严重区（年沉降量>50毫米）面积达到1.49万平方公里，对建筑、交通、供水、防洪等安全构成威胁。

针对日益严重的地下水超采等问题，河北省曾于2014年通过《河北省地下水管理条例》，并于2015年3月1日起实施。其中明确，在地下水一般超采区，应当严格控制开采地下水，限制取水量，并规划建设替代水源，采取措施增加地下水的有效补给。

地下水取水总量将被控制

从全国范围看，地下水利用的管理也完善。早在2008年，时任水利部部长陈雷就曾提出，“尽快制定地下水管理条例，加快构筑有利于水资源节约保护的法律法规和政策体系。”

2017年，水利部就《地下水管理条例（征求意见稿）》公开征求社会意见。征求意见稿对污染防治、地下水超采等进行了明确规定，严禁利用渗坑渗井倾倒废水，造成地下水污染的企业，除要限期采取治理措施外，最高可被罚款50万元。2020年6月，国务院办公厅明确将《条例》纳入国务院2020年立法工作计划。

11月10日，水利部、司法部相关负责人在解读《条例》时透露，司法部曾先后两次征求有关部门、地方人民政府的意见，并进行调研，召开部门座谈会和专家论证会，在此基础上会同水利部等有关部门反复研究修改，形成了《地下水管理条例（草案）》。

此外，水利部、财政部、发展改革委、农业农村部曾于2019年联合印发《华北地区地下水超采综合治理行动方案》， 该方案以京津冀地区为治理重点，通过采取“一减、一增”综合治理措施（“一减”即通过节水、农业结构调整等措施，压减地下水超采量；“一增”即多渠道增加水源补给，实施河湖地下水回补，提高区域水资源水环境承载能力），系统推进华北地区地下水超采治理。

于琪洋表示，为从源头上防止地下水过度开发、超量利用，此次公布的《地下水管理条例》明确要求实行地下水取水总量控制制度。要依据地下水可开采量和地表水水资源状况，确定省级行政区地下水取水总量控制指标，并据此制定县级以上行政区域的控制指标。对已经超出控制指标的，不予批准新增取用地下水。通过控制地下水取用水总量，将有效遏制地下水超采状况，避免出现重大地质生态环境问题。

刘波对此表示，以往各地也曾制定过类似的水资源总量控制指标，但是不具有法律约束性，处罚力度很弱。

“比如水利部门给某个城市框定多少亿立方米的用水量，长江水利委员会、黄河水利委员会也会分省和行政区域分配一些取水指标，但是这些指标大部分是针对地表水的，针对地下水的的开采尽管也有一些限制条件，但是真正遇到超采或者污染问题时，主管部门往往是以罚代管，甚至变相开绿灯。”刘波表示。

《条例》实施后，对于地下水超采、污染以罚代管的现状有望得到改善。刘波认为，就像环保排放指标一样，国务院下达各省、自治区、直辖市地下水取水总量控制指标将成为“刚性约束”，各地下一步必须严格落实，严禁超出取水总量的开采。

为了落实地下水总量控制，《条例》还要求，“新建、改建、扩建地下水取水工程，应当同时安装计量设施。已有地下水取水工程未安装计量设施的，应当按照县级以上地方人民政府水行政主管部门规定的期限安装”；地下水取水工程未安装计量设施的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令限期安装，并按照日最大取水能力计算的取水量计征相关费用，处10万元以上50万元以下罚款；情节严重的，吊销取水许可证。

“地下水计量的精细化管理将是未来发展趋势，但目前国内的水资源信息化管理比较薄弱，各省和全国性的管理平台不一致。”刘波表示，水资源作为国家战略资源，亟需建立一个全国性的水资源信息管理平台。

污染地下水最高罚500万

为防治地下水超采，此次《条例》主要规定了以下制度措施：一是规范禁止开采区、限制开采区划定。规定已发生严重地面沉降、海（咸）水入侵等地质灾害或者生态损害的区域等，应当划定为禁止开采区；地下水开采量接近可开采量、开采地下水可能引发地质灾害或者生态损害的区域等，应当划定为限制开采区。

此外，《条例》还要求强化禁止开采区、限制开采区管理。明确除特殊情形外，在禁止开采区内禁止取用地下水，在限制开采区内禁止新增取用地下水并逐步削减地下水取水量。规范地下水超采治理，要求省级人民政府水行政主管部门编制地下水超采综合治理方案，地下水超采区的县级以上地方人民政府应当加强节水型社会建设。

界面新闻注意到，为摸清地下水超采区的底数，2021年8月，水利部宣布启动新一轮地下水超采区划定工作，力争用1年半的时间完成地下水超采区划定，以期逐步削减地下水超采量，实现地下水采补平衡。

在法律责任方面，《条例》针对污染地下水的行为也制定了明确的处罚标准，最高可被罚款500万元。

《条例》规定，利用岩层孔隙、裂隙、溶洞、废弃矿坑等贮存城镇污水处理设施产生的污泥和处理后的污泥的，由县级以上地方人民政府城镇排水主管部门责令限期改正，处20万元以上200万元以下罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上10万元以下罚款；造成严重后果的，处200万元以上500万元以下罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5万元以上50万元以下罚款。

“《地下水管理条例》实际上只是一个政府条例，尚未上升到法律，我认为处罚的额度应当与造成的损失挂钩，可以考虑‘上不封顶’，甚至让企业倾家荡产。”刘波表示，在条件成熟的基础上，建议在《水法》下面专设《地下水保护法》，进一步增强制度的约束力。