记者 | 席菁华

“今年出现的限电，与2008年和2012年的用电紧张类型非常一致，是疫情以来国际金融危机带来的外部影响，叠加国内体制机制问题导致。”

日前，中国人民大学应用经济学院兼职教授吴疆在接受界面新闻采访时作出上述表示。

吴疆具有11年电网公司、8年发电集团、8年国家电监会从业经验，2013年开始在人大经济学院兼职教授，在中国电荒应对、电力体制改革等领域均有专著与大量论述。

今年8月下旬以来，国内多地出现限电现象，云南、浙江、江苏、广东、辽宁、重庆、内蒙古、河南等20个省（区、市）出台了限产限电措施。

电力业内多认为，这是受电力需求增幅大，煤炭资源紧缺，煤价高企、煤电企业亏损，叠加个别地方“能耗双控”影响导致。

吴疆认为，煤炭产能产量方面的缺口，并不足以解释今年创纪录的煤炭高价。本轮用电紧张有非常鲜明的暴利特性，已经脱离了成本和供需关系。

今年动力煤价格接连攀涨，秦皇岛5500大卡动力煤市场价从2020年的平均577元/吨跃升到10月时的超2000元/吨。

2016-2020年，全国煤炭生产量从24.1亿吨提高至27.6亿吨，累计增长14.5%。同期，全国火电用煤消费量增速几乎持平，产用衔接匹配良好。

吴疆表示，7-8月是传统的“迎峰度夏”用电高峰，国内平均月火力发电量达5204亿千瓦时，尚未出现限电；9-10月平均月火力发电量4348亿千瓦时，为用煤低谷期，却出现大面积的用电紧张现象。

10月8日国常会之后，全国煤炭日产量已迅速提高，从9月的1040万吨提高到10月创纪录的1200万吨以上。

吴疆认为，低谷期如此创纪录的量价齐飞，证明煤炭产能与供需缺口均非真正原因，利益驱动才是用电紧张的根本原因。

市场化背景下，煤炭供需缺口时段性小规模存在是正常的，绝不会引发如此巨大的涨价幅度；今年世界范围金融危机引发一次能源价格普涨，中国国内煤价找到了哄抬价格谋取暴利的借口，从起步时间、到涨价幅度，从过顶时间、到下降幅度，均与欧洲三港等国际典型煤价高度随动、亦步亦趋。

2017年至2020年，中国煤炭行业平均利润约为2725亿元，今年预期利润达5000-6000亿元，比正常年份超出约3000亿元。

吴疆提出，本轮限电较此前相比，形式更加严峻。

“2008年，煤炭行业市场分散，大量资源集中在私人煤老板手里。目前国企控制的煤产量占比在80%以上，地方国有煤炭企业拥有远比私人煤老板更强大的资源控制力与价格话语权，国资国企高度控盘的领域，不应出现暴利溢价。”吴疆称。

发电企业在2008-2012用电紧张周期的亏损并未得到弥补，又连续数年配合压减企业用电成本、自身财务状况已极其脆弱，目前已再无力承受亏损，多家电厂已出现银行断贷。

再次，随着“双碳”发展，煤电机组小时数持续下降、投资回报微薄、融资日益困难，面对进一步规模压减、沦为调峰应急电源的前景，不仅发电企业失去投资动力，煤炭企业同样存在谨慎投资、短期暴利的心理。

“如果相关体制机制问题不设法解决，用电紧张的情况势必长期起伏延宕，乃至可能出现‘可控电力短缺’的新型用电紧张、煤-电陷入又短缺又昂贵的窘境。”吴疆称。

短期：煤价应重回2020年水平

吴疆表示，当国际市场剧烈变动导致出现大幅资源溢价时，中央政府应依据宪法第九条，控制这笔属于全体人民的财富。

《宪法》第九条规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”。

“在煤炭-电力领域，对于日常普通的市场波动，有必要坚持进一步的市场化改革，传导正确的供需信号。但在此类国际金融危机-能源危机的情景之下，相当于进入了市场失灵的异常状态，必须从政治高度、快速控制局面”。

吴疆认为，政府是市场的一部分，政府要给市场保驾护航，不能放任市场失灵。

目前，有关部门已出台多项应对用电紧张的措施，包括煤炭增产增供、适度提高电价等。随着措施逐步落实，电煤价格已经腰斩。

据界面新闻了解，日前沿海港口5500大卡动力煤价格降至1090元/吨左右，较此前2600元/吨的高点，已缩水了约六成。

11月初，国家电网和南方电网均表示，保供电取得阶段性成效，电网安全稳定运行供需恢复常态。

国家电网也同时指出，随着迎峰度冬临近，用电高峰期、冬季供暖期、水电枯水期三期叠加，今冬明春全网呈现“总体紧平衡、局部有缺口”的局面，电力保供大战大考还在继续。

吴疆认为，只有坚决继续降煤价才是直接有效应对用电紧张的策略。目前1000元/吨左右的电煤价格，仍不利于持久缓解用电紧张。

“短期内，应对今年用电紧张的最直接方法是，让煤价回归2020年。”吴疆称。

吴疆解释称，如果煤价停留在1000元/吨而不再针对性压降，相较于2020年年均煤价577元/吨，火电度电成本增加了0.13元。

目前国家出台的 “上网电价上浮20%”政策，仅相当于抵消成本0.07元/千瓦时，“中间这0.06元/千瓦时的缺口，对于已被银行断贷的发电企业而言，依然无法承受。”

吴疆提供的数据显示，2017-2020年，国内平均煤价591元/吨、煤炭行业总利润10900亿元。其中，2020年煤炭行业总利润2223亿元。

“500-600元/吨是煤-电产业长期均衡点。应对用电紧张，更合理更简捷更有效的对策，即作为政治任务要求煤炭国企将煤价直接回归2020年水平，并对长协煤加强监管、强化履约。”吴疆称。

他认为，应明确提出“煤价回归2020年水平”、“保持动力煤价格长期稳定”的核心目标，要求有关产煤省区、有关煤炭国企快速落实，确保今冬明春供电供暖。

吴疆解释称，根据《价格法》第三十条，当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨，各级人民政府可以采取多种干预措施”；根据第三十一条，当市场价格总水平出现剧烈波动等异常状态时，国务院可以采取多种紧急措施。特别是《价格法》第二十六条明确了“稳定市场价格总水平是国家重要的宏观经济政策目标”。

“因此，对于本次煤价异常引发大面积限电限产，有关部门是有权力、有手段、更有责任直接针对煤炭价格发力的。”吴疆称。

同时，还需辅以配套措施。

一是进一步释放煤炭产能，保障铁路与港口运力；二是大力清理中间加价，制止囤煤抬价。

三是查处涉煤虚假信息宣传，抑制市场炒作；四是依据宪法第九条，由中央政府收取暴利税或特别收益金，增加下游补贴财力，消除涉煤主体对资源溢价的觊觎。

五是对资金周转困难的火电厂，提供应急无息贷款；六是科学安排发电、供热机组合理检修，提高运行水平，避免株洲事故重演。

七是在国际市场煤价过高期间，通过进出口管制措施限制煤炭出口，优先稳定国内市场。

八是在“煤价回归2020年水平”的前提下，通过市场机制实现上网电价上浮；九是在上网电价上浮情况下，避免行政干预企业间合同行为。

十是进一步完善有序用电管理，纠正以“能源双控”名义拉闸限电，杜绝以事故拉路的方式执行限电；十一是避免对“高耗能产业”一刀切停电，坚持鼓励技术进步、保持产业链战略控制。

长期：深化改革，充分认识煤炭兜底价值

短期应急靠行政，深化应对靠改革。吴疆提出，应对用电紧张，既需要短期应急之计，更需要长期应对之策，“应该充分认识煤炭的三个兜底价值”。

三个兜底价值分别为对中国能源的兜底价值；在以新能源为主的新型电力系统构建中，煤电装机的兜底价值；以及煤炭-煤电国有企业在国家宏观治理中的兜底价值。

吴疆因此提出十大长期具体深化应对措施。

一是在非国际危机的正常情况，坚持煤价-电价联动，向终端消费者合理传导波动信号。

二是完善煤-电长协机制，强化政府指导价+正负浮动监测预警，同时考核煤-电双向履约率。

三是依据宪法第九条，对煤炭等领域出现的资源溢价，收取暴利税或特别收益金，逐步完善升级价格-税收-补贴-监管的宏观调控组合拳。

四是在储能技术无实质性进步的历史阶段，建立煤电机组的容量补偿机制，为高比例新能源提供切实支撑。

五是对低小时数运行的煤电企业，提供长期无息或低息政策性贷款。

六是对煤电企业调整经营考核方式，确保职工维持行业平均收入水平。

七是充分研究第二个百年目标所指向的经济社会模式特别是产业模式，对于能耗、电耗、能源电力发展曲线的要求，做好长期供应规划。

八是以充分多样性+适度本土化+产业链控制+大规模储备来支撑国家能源安全，提升油气储备目标，建立煤炭储备体系。

九是长期坚守安全-经济-环保（低碳）三者兼顾的政策目标体系，在保障经济发展与人民福利的前提之下实现双碳，推进全球人类碳排放权的伦理演进。

十是在尽量维持门类齐全、产业链控制力的基础上，以能效为抓手切实推进技术进步，以电力能源高可靠性来支撑营商环境竞争力。

吴疆还提出，国资国企面临经营业绩的考核压力，发电企业在上一轮用电紧张时，家底已经被掏空了，导致发电企业亏本经营的意愿极低。同时，煤炭国有企业也面临着考核机制，要求利润越多越好。

他提出一个设想，可以调整国家对部分国企的评价考核方式，让部分煤炭企业和火电企业成为兜底型企业，在保证银行还贷、职工收入维持平均水平的前提之下，不再强调经济回报，而是更多服务于系统平衡。

“煤炭-煤电注定是市场经济体系中高度管制的特殊领域”，据他估算，近年来煤电产业资产利润率仅2%左右，煤炭产业也仅4%左右，“2008-2012年用电紧张周期，私人煤老板向全国人民豪夺1万亿元规模的资源溢价，这一历史不应该再重演”。