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挂牌成立后,国家反垄断局“三把火”烧向哪些领域?

自挂牌成立以来,国家反垄断局共披露了46起与反垄断相关的行政处罚案件,主要集中在医药、能源和互联网经济等领域。“新官上任三把火”,国家反垄断局首次亮相即剑指涉及民生领域和热门产业的垄断违规行为。

图片来源:视觉中国

记者 | 张倩楠

编辑 | 翟瑞民

国家反垄断局于2021年11月18日成立,如今已正式挂牌10余日,这一副部级单位如何在公众瞩目下开创反垄断工作新局面,尤其值得关注。

界面新闻注意到,自挂牌成立以来,国家反垄断局共披露了46起与反垄断相关的行政处罚案件,主要集中在医药、能源和互联网经济等领域。“新官上任三把火”,国家反垄断局首次亮相即剑指涉及民生领域和热门产业的垄断违规行为。

反垄断局成立后“第一罚”

国家反垄断局挂牌当天,国务院反垄断委员会制定出台了《关于原料药领域的反垄断指南》(简称《指南》)。同日,国家市场监督管理总局反垄断局官网发布《南京宁卫医药有限公司滥用市场支配地位案行政处罚决定书》(简称《决定书》)。

《决定书》显示,南京宁卫医药有限公司滥用其在中国境内氯解磷定原料药销售市场的支配地位,实施了以不公平的高价销售氯解磷定原料药、附加不合理交易条件的垄断行为。这也是国家反垄断局成立后公布的医药领域“第一罚”,罚没款共计超过658万元。

国家反垄断局为何“剑指”原料药?7月11日,北京中医药大学法律系副教授邓勇撰文称,在当前原料药审批制度以及原料药生产的特性影响下,原料药的生产环节高度集中,原料药的分销渠道易被控制;而在一个高集中度的市场上,经营者天然地倾向于实施垄断行为,获取高额垄断利润,哪怕可能面临罚款,经营者仍会抱有侥幸心理,为高额收益铤而走险。

在能源领域,国家反垄断局挂牌后的“第一罚”同样公布于11月18日。反垄断局官网发布的《宜兴港华滥用市场支配地位案行政处罚决定书》显示,宜兴港华燃气有限公司滥用其市场支配地位,以不公平高价销售商品,包括向居民用户收取高额采暖增容费、在非居民用户燃气管道安装工程上,收取不公平高价。最后,宜兴港华被处罚没款共计超过4000万元。

能源行业具有天然垄断属性,卓尔德环境研究(北京)中心主任兼首席经济师张树伟曾发文称,过去的能源规划与相关部门对行业的“指导”与管控,充斥着行政垄断。而破除行政垄断,需要反垄断机构的巨大角色与作用。

此外, 反垄断局官网11月18日还通报,日邮汽车物流(中国)有限公司、宁波蓝盾志御国际物流有限公司和天门市三邦物流有限公司3家物流企业达成并实施垄断协议案也被处罚。三家公司被罚共计222.93万元。

互联网经济作为近年来新兴经济的热门领域,也成为国家反垄断局行使监管职能的重点关照对象。11月20日,反垄断局官网通报了43起未依法申报违法实施的经营者集中案件,涉及苏宁、腾讯、阿里、滴滴、饿了么、美团、淘宝、京东、字节跳动、58集团等多家互联网领域知名企业,其中腾讯与阿里分别涉及13起和12起案件。

通报显示,这些案件均违反了《中华人民共和国反垄断法》第二十一条,构成违法实施经营者集中,评估认为不具有排除、限制竞争效果。对此,国家市场监管总局根据《中华人民共和国反垄断法》第四十八条、四十九条作出行政处罚决定,对涉案企业分别处以50万元人民币罚款。

市场监管总局表示,本次公布的案件均为过去应当申报而未申报的交易,案件数量多、涉及企业广泛、交易时间跨度较长。依法处理未依法申报案件,既能保障各类市场主体公平参与竞争,维护反垄断法权威,不断优化公平、透明、可预期的竞争环境;又能有效督促企业提升合规意识和能力,推动企业和行业持续健康发展。

“数字经济是新兴领域,反垄断任务繁重艰巨。”国务院反垄断委员会专家咨询组成员、北京师范大学经济与工商管理学院院长戚聿东对界面新闻表示。

事实上,监管层也一直在释放加强互联网经济领域反垄断的信号。2021年1月31日,中共中央办公厅、国务院办公厅曾印发《建设高标准市场体系行动方案》强调,要加强平台经济、共享经济等新业态领域反垄断和反不正当竞争规制。2021年2月7日,国务院反垄断委员会还印发了《关于平台经济领域的反垄断指南》。

全国政协常委、国家市场监督管理总局原副局长马正其此前接受人民政协报采访时建议,要强化平台经济反垄断执法,着力查处人民群众高度关注和关系国家发展的重点领域重大垄断案件,严厉打击限定交易、阻碍商品和要素在地区间自由流通等滥用行政权力排除、限制竞争行为。

在组织架构方面,国家反垄断局设置了三个司——竞争政策协调司、反垄断执法一司、反垄断执法二司。其中,反垄断执法一司和反垄断执法二司的职能中都特别提到“数字经济领域”的反垄断工作,这也体现出反垄断监管对于互联网平台经济领域的重视。

凸显反垄断监管职能规格和地位

根据国家市场监督管理总局官网介绍,竞争政策协调司主要负责统筹推进竞争政策实施、公平竞争审查制度、滥用行政权力排除、限制竞争反垄断执法工作;反垄断执法一司主要负责垄断协议、滥用市场支配地位以及滥用知识产权排除、限制竞争等反垄断执法工作;反垄断执法二司主要负责依法对经营者集中行为进行反垄断审查。

戚聿东介绍,目前设置的三个司,是根据《中华人民共和国反垄断法》规定的反垄断具体指向和内容安排的。中国的反垄断包括四个方面:经营者达成垄断协议;经营者滥用市场支配地位;具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中;滥用行政权力排除、限制竞争。显然,目前三个司的工作范围已经完全涵盖了上述四方面内容。

值得注意的是,此前国家市场监管总局设有反垄断局,那么新“亮相”国家反垄断局与之有何不同?戚聿东介绍,近日正式挂牌的国家反垄断局是国务院部委管理的国家局,而此前国家市场监管总局反垄断局是总局的内设司局级机构。

同时,戚聿东表示,“国家反垄断局又是属于国家市场监管总局管理的国家局,竞争政策协调司、反垄断执法一司、二司等同时又是总局的正司级内设机构,如此‘一体二用’,既提升了反垄断执法的权威地位,又保留了内设机构的实际地位,这是中国政府机构体制上的创新,颇具中国特色和聪明智慧。”

在2020年底召开的中央经济工作会议上,“强化反垄断和防止资本无序扩张”被确定为2021年要抓好的八大重点任务之一。在此背景下,设立国家反垄断局也成为2021年反垄断工作的重中之重。

戚聿东向界面新闻介绍,设立国家反垄断局是中国政府为突出反垄断监管职能所采取的一种务实的机构体制创新举措,今后中国反垄断监管可以国家局名义行事,进一步凸显了反垄断监管职能的规格和地位。

11月18日,国务委员、国务院反垄断委员会主任王勇出席国家反垄断局挂牌仪式并调研反垄断监管工作情况时表示,要深入实施公平竞争政策,持续加强平台经济、科技创新、信息安全、民生保障等领域监管执法,坚决反对各种形式垄断和不正当竞争,防止资本无序扩张,保护市场主体和消费者合法权益,为促进各类市场主体健康发展营造良好竞争和营商环境。

对于国家反垄断局未来的工作,马正其此前建议,按照新的要求、新的任务,应尽快强化充实国家层面反垄断监管力量,充分保障人员和工作经费,建立人、权、事、责相匹配的现代化反垄断执法队伍。同时,各地方上也要参照相关架构加强反垄断执法力量。

此外,戚聿东建议,国家反垄断局应着力深化反垄断执法国际合作交流,积极参与全球竞争治理,健全高水平、国际化的竞争规则体系。同时不断加强与其他国家和地区反垄断执法立场协调,增强中国在国际竞争规则制定中的话语权,要重点加快推动“一带一路”沿线国家竞争政策和反垄断执法协调。

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