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澳门公布“博彩法”修改咨询报告,博彩业或再次面临洗牌

本次咨询总结报告显示,有关“批给数量”议题的意见共217条,当中表示“6 个经营权批给数量”的意见最多,有95条。有关“引入政府代表”的意见共134条,表示“认同”的意见有 57 条。

图片来源:视觉中国

记者|戈振伟

《娱乐场幸运博彩经营法律制度》(以下称“博彩法”)将在2022年进行修改,跨越3个世纪的澳门博彩业再次面临洗牌。

12月23日,博彩监察协调局公布了关于修改“博彩法”的咨询总结报告。报告称,咨询期间共收到总共1340 条意见及建议,还有81条非咨询文本内容的其他意见及建议。

9月14日,澳门特区政府就“博彩法”的修改召开发布会,提出将对幸运博彩批给数量、批给期限、引入政府代表、强化对承批公司、博彩中介人及合作人的审查机制等九大重点方面作出修改,将在为期45天的公开咨询期间,听取社会各界意见。

澳门公众对此十分关注。毕竟,截至2020年底,澳门博彩业就业人口8万余人,是整体就业人口的17%左右;2019年特区政府总收入1335亿澳门元,其中博彩税收就占了70%80%

从咨询文本九项咨询重点的意见收集量来看,“经营娱乐场幸运博彩的批给数量”的意见占比最高,占16.2%,其次为“增加对承批公司监管的法定要求”(14.7%)、“雇员保障”(14%)、“社会责任”(13.1%)、批给期限(12.8%)。

赌牌批几个,批多久?

“经营娱乐场幸运博彩的批给数量”即“赌牌”的批给数量,最受人瞩目,它将直接决定澳门未来博彩业的合法玩家数量,蛋糕分食者的多少,以及博彩产业的发展规模。

本次咨询总结报告显示,有关“批给数量”议题的意见共217条,当中表示“6个经营权批给数量”的意见最多,有95条,占43.8%。

现行法律虽然规定了经营娱乐场幸运博彩的批给数量最多为3个,但没有禁止以转批给形式经营,所以出现了“经许可而转批给”的情况。从咨询所收集的意见可见,社会普遍认同特区政府在咨询文本提出禁止以转批给形式经营的建议。

澳门特区政府认为,在设定批给数目时,适宜从“重质”的方向考量,而非“重量”。在订定批给数量的议题上,必须审慎考虑博彩业对社会、经济及民生方面所带来的正面和负面影响。

澳门博彩业历史悠久,被冠以“东方蒙地卡罗”及“亚洲拉斯维加斯”之美誉,是澳门现时最重要的经济支柱。2009年博彩税的收益约占澳门特别行政区政府财政收入七成多。近年,澳门的博彩毛收入更曾超越了美国拉斯维加斯金光大道,成为全球第一大赌城。

澳门博彩业曾经采取的是专营制度。1961年7月,当时的澳葡政府决定将已合法化的幸运博彩通过公开竞投方式批给专人承办,最终由叶汉、叶得利、何鸿燊及霍英东等人组成的“澳门旅游娱乐有限公司”(简称“澳娱”)胜出,从此展开其长达40年的幸运博彩专营事业,何鸿燊也由此奠定了他的“赌王”地位。

在1999年回归后,澳门特区政府决定开放赌权。2001年8月,立法会通过开放博彩业的第16/2001号法律,即“博彩法”,就批给制度、经营条件、竞投及承批公司的经营模式、股东与管理人员资格、博彩税等主要项目作出了原则性的规定。

澳门特区政府准备待“澳娱”的幸运博彩专营合约于2001年12月31日期满后,批出3份承批合约,为澳门经济发展注入新的动力及长远持续发展打下坚固基础,贯彻“以博彩旅游业为龙头、以服务业为主体,其他行业协调发展”的施政方向。

一时间,这三份合约吸引了来自各个国家和地区的财团,当中不乏国际级的大型博彩经营集团。其中就有后来的新“赌王”吕志和。

2002年2月,竞投结果公布,澳娱拆分新组成的何鸿燊家族的澳门博彩股份有限公司(以下简称“澳博”)、吕志和的银河娱乐场股份有限公司(以下简称“银河”)及永利渡假村(澳门)股份有限公司(以下简称“永利”)拿下赌牌。

2002年12月,威尼斯人集团(简称“威尼斯人”)又获准以银河旗下的“转批给”方式在澳门经营幸运博彩业。其后,澳博和永利亦先后于2005年、2006年,各自与美高梅金殿超濠股份有限公司(简称“美高梅”)及新濠博亚博彩(澳门)股份有限公司(简称“新濠博亚”)签订了转批给合同。

自此,澳门博彩业由“一家独大”变成“六分天下”。2022年6月,目前三主三副”的赌牌到期,新赌牌数目的批给,意味着格局将再次发生变化。

咨询发布会上,特区政府被问及赌牌数量是否会减少,澳门经济财政司司长李伟农未做正面回应,但强调绝不能无限膨胀。这对市场造成较大的不确定性。

澳门理工学院博彩旅游教学及研究中心主任王长斌教授认为,目前市场上的六家公司,每家公司都有大量的投资和本地雇员,如果有公司失去赌牌,意味着澳门的博彩业将产生震荡;如果此次仍然开出六个赌牌,且是这六家公司继续持有,外界恐怕会对赌牌重新竞投的公平公正产生质疑。如果此次给出的赌牌超过六个,又会给外界留下澳门扩大发展博彩业的印象,据他判断,这种情况不太可能出现。

现行法律规定娱乐场幸运博彩的批给期限最长为20年,在例外情况下可延长总数不超过5年。本次咨询有关“批给期限”的意见共 171 条,建议批给期定为“少于 20 年”的意见最多,有72条。

认为应“少于20年”的意见指出,过长的批给期限缺乏弹性,也令博企产生惰性,长远失去市场竞争力。认为批给期限应多于20年的理由则是,新建或大型投资项目所需的回报期较长,倘批给年期过短,将降低博企在澳门投资的积极性,且较长的批给期限可让澳门特区对接国家发展规划。

澳门博彩研究学会编撰的《澳门博彩》记录,何鸿燊在澳娱开业当日说,如果认为澳娱只是从事博彩业,那是一种偏见,他们的目的是为澳门带来新的繁荣,提高市民的福利和生活水平。这句话在后来得以印证,澳娱参与了澳门诸多基础建设,包括友谊大桥、客运码头、货运码头、澳门国际机场等。

澳门特区政府认为,考虑到澳门的整体发展,过长及不灵活的批给期可能会造成一定的阻碍,加上现时的投资环境及土地资源已与2002年公开竞投的情况不一样,因此咨询文本建议重新检视经营娱乐场幸运博彩的批给期限。

强监管:引入政府代表,强化审查机制

除了牌照数目、期限,政府代表是否进驻也令各博企倍加关注。

本次咨询文本建议引入政府指派代表的目的是为增加特区政府在幸运博彩公司的直接监察权,让特区政府在博企的日常工作中有更大的监督力,直接监察承批公司的经营状况。

报告显示,有关“引入政府代表”的意见共134条,表示“认同”的意见有57条,“不认同”的意见有38条,以及“无明确态度 / 中立”的意见有39条。

认同的意见中,大部份意见认为引入政府代表有助政府和社会监察承批公司,确保合法经营和监管博彩利润的流向,保证承批公司履行合同义务,提升透明度,并透过强化与政府的沟通,防止承批公司违规,保障产业发展及社会利益。

不认同的意见中主要认为政府介入会影响自由经济的市场运作,增加经营者的不确定性,干预企业经营效率及灵活性,影响博企的独立性或会窒碍博彩企业发展,减低其投资信心,又或造成官商勾结和产生贪污问题。

澳门特区政府回应称,设立政府代表尽管能直接地掌握公司在管理或营运上更全面的资讯,但相对而言,亦可能对承批公司的业务运作及独立性造成干预。因此,需慎重考虑及平衡各方面因素下进行综合研判。

2016年,澳门特区政府曾公布了一份博彩经营中期检讨报告,指出博彩业发展对本地社会和经济有明显的正面带动作用,但也衍生出一些社会问题,以及出现行业监管上的滞后和不足。

近期澳门博彩中介龙头周焯华(外号“洗米华”)被捕事件便给澳门的博彩监管敲响了警钟。券商中金在一份报告中称,该事件对整个博彩中介行业来说是一个“信号”,即现有的商业模式和运营方式可能是非法的。

本次咨询文本也提出强化对承批公司、博彩中介人及合作人的审查机制 ,绝大多数意见表示认同。

意见普遍认同有必要扩大对承批公司、博彩中介人及合作人的审查及规管范围,强化审查机制,当中主要包括明确订立审查标准、建立资金和营运监控机制,打击跨境赌博、非法网络博彩及“赌枱底”的情况,加强监管借贷及融资活动,以及规范承批公司的资产负债比率,减低出现财务风险,杜绝非法集资及清洗黑钱的活动。

有部份意见指中介人及合作人直接或间接影响澳门的国际旅游城市形象,因此建议有必要提高中介人及合作人的准入门槛。

澳门娱乐博彩业中介人协会会长郭志忠在接受《中国新闻周刊》采访时也赞同加强监管,毕竟“博彩法”已制定了20年,博彩业的发展今非昔比,监管应该进一步加强,比如抬高入行门槛,对吸收社会存款问题进行明确规范。

澳门特区政府在报告中分析称,博彩业在发展过程中为澳门整体经济及旅游带来积极及推动的作用,亦确保了特区政府的财政收入,但同时也出现股东、博彩雇员、博彩中介人及合作人作出不法行为的情况。因此,特区政府十分重视对一切参与博彩活动的实体的资格审查,且有必要订定全面及有效的防范机制,以严格确保博彩业健康有序发展。

澳门回归以来,经济虽然经历了较高速增长阶段,但博彩业“一业独大”的状况未有改善,且有所加剧。

数据显示,2014–2016年澳门博彩业深度调整,导致整体经济大幅度下滑,经济连续三年负增长。特别是在新冠肺炎疫情发生后,博彩旅游业大幅度下滑,进而冲击其他相关行业,再次暴露了澳门经济过度依赖博彩旅游业的脆弱性和巨大风险。

澳门特区行政长官贺一诚表示:“在旅游博彩业基础上发展的纵向多元化,并不能从根本上改变‘一业独大’的状况,迫切需要深入探索和开拓经济适度多元的路子,时不我待。”

显然,政府有意改变澳门对博彩业的过度倚重,“博彩法”的修改将给新一轮的赌牌竞投、行业监管带来更多的不确定性。不过,通过新法引导博彩业更加规范发展,吸引新玩家们对澳门多做贡献,这是确定的。

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