记者 | 张倩楠

编辑 | 赵孟

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（下称《意见》），并通知要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。《意见》指出，县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。

该《意见》出台的背景是什么？当前中国县城发展的掣肘在哪里？《意见》对未来中国县城发展又会有哪些影响？为此，界面新闻专访了中国政法大学城市发展与治理研究院（下称“中国政法大学城发院”）县城新型城镇化研究团队。

中国政法大学城发院聚焦城市发展与治理创新的前瞻性研究，此前参与完成了国家发改委发展战略与规划司委托的《“十四五”时期县城新型城镇化建设重点任务与政策选择研究》课题，针对县城承载能力和治理能力的不足，提出了补短板强弱项的相关政策建议。

界面新闻：《意见》是在什么背景下出台的？对于未来县城发展又会有哪些影响？

中国政法大学城发院：《意见》着眼全局，定位高远，从当前各界高度热议的反应来看，深度契合了我国城镇化发展新阶段的社会关切。本次《意见》的出台，既是进一步贯彻落实《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》的重大举措，也是对中国城镇化道路长期以来不同战略方向之争的再次破题，总体上有三个大的背景：

一个是我国常住人口的城镇化率已达到64.72%，但户籍人口的城镇化率仅在46%左右，两者之间差距较大，新时期继续推进以人为核心的城镇化面临方向选择问题，如何缩小数2亿多常住人口和户籍人口城镇化率差距问题？是优先发展大城市还是特色小镇？是鼓励人口向城市群、都市圈、地级市转移还是向离乡土较近的县城转移，这是新时代的老问题。在有些方向的探索无法继续的情况下，选择重心的转换是必然的。

二是在构建国际国内双循环的新格局中，现在县城的市政基础设施及公共服务与大中城市差距较大，推进以县城为载体的城镇化，加强县城建设是扩大内需的重要引擎，有利于开拓新的投资及消费空间，同时也有利于推进全国统一大市场的建设。

三是县城是承接新型城镇化和乡村振兴的中间载体，新型城镇化和乡村振兴是“十四五”乃至更长时期推动我国经济社会变革的重大战略抓手，而从现实来看，县域尤其是中西部地区普遍面临发展动能不足的问题，实现城乡要素的互动流动，需要壮大县城这一中间枢纽，这也是实现高质量发展和高水平均衡并迈向共同富裕的最优路径。

当然，国际国内面临的高度不确定性挑战，包括新冠疫情在内的重大突发公共事件也对我国人口的聚集、重大生产力的布局以及城市的发展和治理都有所启迪和反思。

本次《意见》的出台，我们认为这是我国城镇化战略的重大优化，尤其是首次明确区分五类县城：大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城、人口流失县城。从行文措辞来看，它们分别是：加快发展大城市周边县城、积极培育专业功能县城、合理发展农产品主产区县城、有序发展重点生态功能区县城、引导人口流失县城转型发展。这在我国城镇发展政策文本中界分如此清晰实属首次，可以说意义深远，将会深刻影响各县城的功能定位和发展格局。

界面新闻：《意见》中强调“选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展”，目前是否已有试点地区？

中国政法大学城发院：长期以来我国的政策执行机制基本遵循试点-扩散或示范-推广的模式，许多政策专家从政策创新与政策扩散的理论上都有过充分的论证，在中国地域差异性较大的情况下，优先发展一批重点示范县城，是审慎而合理的选择。

关于县城的专项试点和示范已有很多，比如发改委负责的《县城新型城镇化建设示范名单》仅2020年就120个，农业领域、文旅领域相关部委也都有实施示范县的名单。我们更为关注的是，在《意见》出台后，如何在原有的示范点中遴选出一批综合条件更好的县区，以及如何将原来分散在各部委的支持形成合力，在政策、资金上能否进行统筹部署。此外，也要避免“马太效应”，防止资源分配的政策性失衡进一步拉大强弱县城之间原本的差距。

界面新闻：《意见》中提出“全面落实取消县城落户限制政策”，这意味着什么？是否会吸引人口流入县城？

中国政法大学城发院：城镇化的核心关键仍然在人，健全农业转移人口的市民化机制主要还在户籍因素。此前已有明确规定，城区常住人口300万以下城市落实全面取消落户限制政策，实行积分落户政策的城市确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

《意见》中提到的这个政策主要针对2亿多流动人口而言，尤其是没有学历的流动人口。当前在户籍政策上县城已基本对专本科学历以上人群放开，但对学历较低、在城市务工就业多年、子女在城市上学的流动人口而言，政策真正落地过程中户籍仍存在障碍。如果此项政策不与自有产权住房、积分等捆绑，预计将会吸引较大部分中年流动人口回流县城，他们回流的目的基本上是为了子女教育和医疗，至于能够留住他们在县城就业仍需要观察和考虑。

界面新闻：城镇化还涉及到农业转移人口的权利问题，如宅基地继承权和承包地等权益，《意见》是否考虑到这一问题，以打消农业转移人口的疑虑？

中国政法大学城发院：《意见》提到“依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持其依法自愿有偿转让上述权益”。这里的“法”应该包括了《农村土地承包法》《土地管理法》以及《物权法》等。从目前来看，法律对农业转移人口的保障进行了规范，尤其是继续实施土地承包30年的规定，将会在一定程度上打消农业转移人口的担忧。但从长期来看，随着乡村振兴的实施，土地经营方式的变革势在必行，但这个不是本次探讨的话题。

界面新闻：很多县城在公共服务领域存在短板，《意见》中对于强化医疗、教育、养老育儿等公共服务供给都有相应表述，你们认为此次《意见》中有哪些亮点？是否能解决县城公共服务供给与需求不匹配的问题？

中国政法大学城发院：近几年，国家发改委持续推进县城城镇化补短板强弱项工作，每年都出台文件，推进试点示范，创新投融资模式。我们此前也参与了委里的相关课题研究，对于优化县城治理体系、提升公共服务能力方面都提出过针对性较强的政策建议。此次《意见》强调医疗、教育、养老育儿等方面的短板工作，在政策措施将原有大中城市着力实施的措施向县城转移，措施本身没有多少亮点，但以“中办、国办”高规格发文来系统、全面地针对县城提及这好像是第一次，这就是最大的亮点。

补短板是个持续推进的工程，在发改委前期推进的基础上，如果能辅助投融资的创新，甚至鼓励发展一批社会企业参与到县城公共服务供给中，相信能较大程度地改善供给与需求匹配的问题，提供公共服务品质。

界面新闻：公共服务均等化是县域城镇化过程中的一个难题，我们如何理解公共服务均等化中的变量？

中国政法大学城发院：公共服务均等化是个相对的概念，也是持续的过程，随着交通条件的改善、异地就医的全面实施和教育内卷化，教育、就医天然向大中城市转移是趋势，公共服务均等化如何均等，谁与谁均等（城乡均等、区域均等、县城和地级市/省会均等）都是一个相对的概念和持续的过程。对于县城生活的民众而言，关键还是普惠性的基础性的公共服务，尤其是涉及民生、安全领域要能真正兜底。

界面新闻：县级政府承担着较重的公共财政支出责任，县城的基础设施建设主要依靠地方财政拨款和自筹资金解决，县级的财政能力是否会成为县域城镇化的主要困境？

中国政法大学城发院：县级财政绝大所数属于四级财政，在现有财源情况下财政吃紧是普遍现象，大多数县域县级财政不足以支持县城城镇化发展，尤其是人口收缩、“土地财政”受限和隐性债务较高的条件下。《意见》提出“建立多元可持续的投融资机制”，对公益性项目、准公益性项目和经营性项目都提出建立多元可持续的投融资机制，后续各涉及部委应该会出台一些具体的实施方案。

界面新闻：与中心城市的距离和经济联系对县域城镇化发展有着非常关键的影响，那么都市圈内、都市圈外的县城在城镇化的路径选择上是否存在差别？

中国政法大学城发院：从普遍规律来看，与中心城市的空间距离较大程度上影响县城的发展程度和水平。都市圈内外的县城由于受资源禀赋、产业基础、基础设施、人力资本甚至文化认同等影响在发展路径上存在一定的差异。

界面新闻：《意见》中提出“引导人口流失县城转型发展……有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移，支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业。”这是否意味着县城撤并？你们对此有什么看法？

中国政法大学城发院：《意见》对我国县城的中长期发展做了一定的布局和考虑，我国部分县城设置不科学，如河北省县域较多，每个县域人口较少，行政负担较重；西部及东北地区部分县城仅万人左右。而一些资源枯竭的县城，接续替代产业的培育仍然会存在路径依赖效应，要真正转型成功其实是非常困难的。前面提及《意见》对我国县城进行了五类划分，这五类县城有进有退、其根本目的是因地制宜，走出一条适应本地特色的县城城镇化道路。至于将来是否要县城撤并，从短期来看概率不高，但随着人口总量和结构的变化，将来不排除会进行一部分县域的整合。

界面新闻：你们对于推进县域城镇化有哪些建议？  

中国政法大学城发院：我们的建议有三点：一是平衡和协调好新型城镇化和乡村振兴的关系，不要盲目追求城镇化率，将县城打造成两者有序衔接和融合的支点；二是合理匹配县级事权财权，健全财政转移支付机制，充分发挥财政资金的保障作用和乘数效应，大力吸引社会资本参与县城建设，同时也要防范化解地方政府债务风险，禁止因县城建设加大财政风险；三是开展县城各类功能区的整合，以全周期理念统筹好规划、建设与管理，理顺生产、生活和生态空间，打造县城美好家园。

此外，县城的新型城镇化建设，既离不开城乡经济要素如产业、人口、土地等的协同推进，更离不开治理体系的优化和治理能力的提升。随着县城新型城镇化更深入推进，大多数县城在人口、土地、资源方面能够释放的动能越来越有限。因此，还需要通过管理体制调整、管理机制优化、治理工具创新为县城的新型城镇化破解这方面的难题。