记者|戈振伟

在广州南沙区正式成为自由贸易区7年后，可能再迎来重要的变化。

6月14日，国务院正式公布《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》（以下简称《方案》）。《方案》明确了广州南沙在粤港澳大湾区建设中的角色、任务分工和战略地位。

《方案》提出，到2025年，南沙粤港澳联合科技创新体制机制更加完善，产业合作不断深化，区域创新和产业转化体系初步构建；到2035年，南沙区域创新和产业转化体系更趋成熟，国际科技成果转移转化能力明显提升。

《方案》实施范围为南沙全域803平方公里，但以中国（广东）自由贸易试验区南沙片区的南沙湾、庆盛枢纽、南沙枢纽3个区块作为先行启动区，总面积约23平方公里。

中国城市发展研究会副秘书长刘正山对界面新闻大湾区频道记者表示，《方案》最重要的看点或亮点在于，明确提出将广州南沙作为粤港澳重大合作平台，通过构建区域创新和产业转化体系等，将南沙打造成为香港、澳门更好融入国家发展大局的重要载体和有力支撑。

中国（深圳）综合开发研究院港澳及区域发展研究所副所长谢来风告诉界面新闻大湾区频道记者，《方案》将南沙定位成“打造成为立足湾区、协同港澳、面向世界的重大战略性平台”，特别是面向世界的重大战略性平台，这与其他平台的表述有明显区别。

“这说明，在国际政治经济格局加速重构的大背景下，南沙要对标全球最高水平开放标准，在科技创新、产业、金融、数据等领域开展最大压力测试，服务广东省打造‘双循环’新发展格局战略支点的需求，也要致力于打造全国乃至全球开放高地。”

整体来看，《方案》进一步明确了南沙在粤港澳大湾区建设中的定位，并提出了清晰的发展目标和任务，同时也给出了具体的支持举措。

比如，《方案》明确对先行启动区鼓励类产业企业按15%税率征收企业所得税，对在南沙工作的港澳居民免征其个人所得税超过港澳税负部分；此外，2022-2024年每年将安排给南沙100亿元新增地方政府债务额度，并给予其用地指标倾斜，探索建立刚性和弹性有效结合的国土空间规划管理机制。

与横琴、前海形成大湾区“黄金三角”

南沙地处粤港澳大湾区地理几何中心，2012年获批国家新区，2015年挂牌成立广东自贸试验区南沙新区片区。2019年《粤港澳大湾区发展规划纲要》将南沙定位为粤港澳合作发展三大重大平台之一。加上此前横琴和前海两个合作区方案出台，至此三大平台均拥有了“专项方案”。

不过，南沙和横琴以及前海的区域功能定位的不同。

横琴粤澳深度合作区的战略定位是促进澳门经济适度多元化发展的新平台、便利澳门居民生活就业的新空间、丰富“一国两制”实践的新示范、推动粤港澳大湾区建设的新高地。

前海深港现代服务业合作区则着眼于支持香港经济社会发展、提升粤港澳合作水平、构建对外开放新格局等。

谢来风认为，国家进一步支持南沙打造重大战略性平台，重要目的之一在于为粤港澳合作、港澳融入国家发展大局提供更大空间载体和经济产业支撑。

“南沙将与横琴粤澳深度合作区、前海深港现代服务业合作区实现错位发展，共同推进粤港澳大湾区建设。”刘正山说。

中国国际经济交流中心副理事长、商务部原副部长魏建国在接受南方财经采访时表示，南沙将与横琴、前海形成“黄金三角”。从横琴与澳门的合作，再到前海与香港金融机构的创新合作，叠加南沙的高水平对外开放，未来粤港澳大湾区将形成一个有金融支持、以创新为主的高水平对外开放“黄金三角”。

《方案》标题的关键词“面向世界”即意味着南沙将协同港澳、对接国际，成为中国高水平开放门户，以及中国畅通国际循环的重要枢纽。

具体包括《方案》中提到的建设中国企业“走出去”综合服务基地、增强国际航运物流枢纽功能、加强国际经济合作、构建国际交往新平台等内容，特别是在对标CPTPP、DEPA等国际高水平自贸协定规则方面，加大压力测试力度，做到先行示范。

因此，国家将南沙作为粤港澳大湾区重大战略性平台来建设，是为了让它起到引领作用，带动整个大湾区腹地的建设，也带动整个广东地区加快协调发展。南沙的发展将是整个粤港澳大湾区今后腾飞的关键之一。

建设科技创新产业合作基地成为首要任务，南沙能做什么？

《方案》从五个方面部署了主要任务，其中首条便是建设科技创新产业合作基地，具体包括强化粤港澳科技联合创新，打造重大科技创新平台，培育发展高新技术产业，推动国际化高端人才集聚。

粤港澳大湾区最突出最重要的战略定位是建设“具有全球影响力的国际科技创新中心”，在国家战略布局中，已提出“要着力打造北京、上海、粤港澳大湾区三个具有全球影响力的科技创新中心”。

“南沙第一个任务是建设科技创新产业合作基地，就是要全力服务和支撑粤港澳大湾区建设国际科技创新中心。”谢来风说。

刘正山认为，《方案》之所以把“建设科技创新产业合作基地”放在首位，是因为广州乃至广州南沙在科技创新产业合作方面具有比较优势。

此外，南沙与港澳合作已有一定基础。南沙已经集聚了香港科技大学（广州）、南沙资讯科技园、粤港澳（国际）青年创新工场、庆盛科技创新产业基地、霍英东研究院国际智能制造平台、华南技术转移中心等科技创新平台、载体和机构。

深圳市软科学研究会常务副会长金心异对界面新闻大湾区频道记者表示，南沙建设科技创新产业合作基地，首先要思考香港、澳门还能为大湾区的科创产业做些什么，“如果香港、澳门本身在科创领域的优势不再，那么粤港澳的科创合作就失去了一个很重要的价值基点”。

广州市目前在南沙最主要的科创投入是南沙科学城，即把中科院广州分院的研究所全部搬过去，将它建设成为粤港澳大湾区综合性国家科学中心主要承载区。

但是，金心异表示怀疑：“中科院广州分院在过去的30年里边，为广州、为广东为珠三角的的科技创新产业做出了什么贡献？为什么广州没有在中科院广州分院的支持下，发展出一个更强大的科技产业体系？如果它以前没有做出足够的贡献，以后就可以吗？搬到南沙就可以吗？”

而中国国际经济交流中心区域和产业经济研究部部长王福强则认为，国家三大国际科技创新中心之中，北京怀柔以基础研究为主，上海张江以开放创新为主，而粤港澳大湾区以成果产业化应用为主。《方案》中，南沙突出“建设科技创新产业合作基地”，是为了在科技成果转向产业化应用方面先行先试，在跨越成果与产业间的“死亡谷”方面进行探索。

人口、产业存在短板

虽然南沙的政策利好不断叠加，但如何把纸上的政策真正落地，达到预期的目标，才是南沙所要面临的考验所在。毕竟，它的短板也是显而易见。

首先，人口作为经济发展的推动力，数量多少将成为资源禀赋之一。而南沙的人口显然还远远不够。

虽然从人口增速看，南沙可圈可点，近10年的人口增长率位居全市第一。但从整体人口基数而言，南沙没有优势。从2015年开始，南沙的常住人口一直是全市倒数第二。数据显示，2021年末，南沙常住人口90.04万人，仅多于从化（72.74万人）。

《广州南沙新区城市总体规划（2012-2025）》的常住人口规模约为230-270万人，再到2021年6月份南沙发布“十四五”规划的120万，目标直接缩水110万人。可见，现实与美好的规划之间会出现很大的落差。

其次，产业讲究集聚效应，虽然南沙身处大湾区地理几何中心，但却偏离主城区，在大湾区版图中，港深穗有最为强劲的产业群，在港深穗中间的东莞也因而得到了良好发展，GDP在去年突破万亿。广州黄埔区近年来的发展表现也印证这一点。而南沙偏离东边港深穗经济带，背靠的是稍逊一筹的江门、中山等城市。不过，深中通道建成后，南沙有望成为深圳都市圈的组成部分。

事实上，南沙产业还未真正完备发展起来。南沙近年来都在强调做大做强战略性新兴产业，经常用人工智能产业作为对外宣传的亮点，但发展人工智能产业更是像纸上规划，离全面落地还有距离。并且，南沙很多知名企业都是靠优惠政策从外引进，并不是在本土培育出来。

“南沙最大的价值是它港口后方的陆域面积比较大，适合做临港大工业，这个才是南沙的优势所在。”金心异说。