作者：张银银

——续，接昨日《看完中央对地方拨款，你家乡是后娘养的吗？》（上）

肆|权力和转移支付的关系

2014年，华中科技大学经济学院的范子英和李欣发表了《部长的政治关联效应与财政转移支付分配》的论文，专门探讨地方与部委的关联强度，是否会影响其获得财政转移支付。

结果非常有趣：

1、新任部长平均使得其来源地的专项转移支付增加2亿元，如果是财政部、发展与改革委员会、劳动和社会保障部等重要部委（转移支付最多的领域）的部长（主任），关联的效应会上升至9.4亿元，增幅为130%，虽然工作地和出生地的强度有差别；

2、部长在任期的第三年和第四年的效应最大，头尾年份则较小，因此呈现“倒U型”关系；

3、与部长的上任不同，部长卸任导致的关联减少，并没有伴随着其来源地的转移支付的减少；

4、而在同一个部委内部，“一把手”的作用远大于其他领导，副部长的关联效应并不显著。

早期公共财政理论认为，中央财政是基于效率和公平的权衡对转移支付进行分配，如地区间财力均等化或公共服务均等化，因此各地获得的转移支付，都是外生给定的。之后的政治经济学研究发现，转移支付的分配实际上嵌入了政治家的利益。政治家出于连任的考虑会对转移支付的分配产生影响。

如美国的国会议员为了能够获得地方选民的支持，会倾向于为来源地争取更多的联邦政府转移支付，因此各地的政治关联与获得的转移支付直接相关。该论文的作者范子英和李欣两位老师认为，中国的情况也是这样，“跑部进金”就是中央和地方在转移支付分配过程中博弈的形象写照。

何以至此？

首先，我们了解下一般性转移支付和专项转移支付的区别。一般性转移支付是指中央政府对有财力缺口的地方政府(主要是中西部地区)的补助，地方政府可以按照相关规定统筹安排和使用，主要解决基本公共服务均等化问题；

专项转移支付是指中央政府对承担委托事务、共同事务的地方政府，给予的具有指定用途的资金补助，以及对应由下级政府承担的事务给予具有指定用途的奖励或补助。

简单可以这么说，一般性转移支付，地方可以相对自由花，而专项转移支付却不可以，这也被地方官员吐槽为“打酱油的钱不能买醋”。

2015年，我国中央财政一般性转移支付决算金额为28455.02亿元，专项转移支付为21623.63亿元。

不管哪种花法，地方上都倾向于获得更多；而专项转移支付金额这么大、项目那么多，怎么分配，审批权说直白点，基本就是掌握在各部委手上。所以有了我们戏称的“跑部钱进”。

另外，专项项目过多导致资金分配零星分散，媒体批评认为，这造成“撒胡椒面”现象，难以发挥资金效益。

为了解决这个问题，2015年，《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》提出，取消专项转移支付中政策到期、政策调整、绩效低下等已无必要继续实施的项目。属于中央委托事权的项目，可由中央直接实施的，原则上调整列入中央本级支出。

属于地方事权的项目，划入一般性转移支付。确需保留的中央地方共同事权项目，以及少量的中央委托事权项目及引导类、救济类、应急类项目，要建立健全定期评估和退出机制，对其中目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目予以整合，严格控制同一方向或领域的专项数量。

财政部还称，2014年将专项转移支付项目由2013年的220个压减到150个左右。

另外，《意见》为约束公权力，提出要规范专项资金管理办法，要规范专项转移支付分配和使用，这主要体现在明确资金分配主体(非行政机关不得分配)、分配测算方法(项目法、因素法)等方面。

这个问题解决好了吗？显然没有，很大程度上说，这个问题是无解的。

一是部长对其来源地有感情，出于情感的需要主动照顾家乡；地方政府基于部委领导任职之前的政治联系，加强了与其在任时的互动，在同样努力的情况下可以获得更多的转移支付；中央对地方的财政转移支付的实际决策部门，短期内不可能不是中央各部委，未来即便预算大改革，部委的话语权依旧很大。而部长对各自部委的转移支付，显然有排他的决策权，在任何国家都一样。

当然，举这篇论文是想说，转移支付的“跑部”效应非常明显，只要和相关权力走得近一些，关系处得好一些，或者因为地方大员很有政治前途，其所在省区市往往就可以获得更多的转移支付。

伍|地方配套资金压力大

一些地方中央专项资金拿到后，干某件事不可能够，中央也有要求必须配套。可是，对于很多县级、地级市政府来说，财力本身就有限，哪里多余的钱？近两年，一些省会城市的财政压力都越来越大，更别说一些县市级政府了。

事实上，获得转移支付较多的省区市，往往也是财力相对薄弱、财政压力较大的地方。所以，我们总是看到，中央资金下拨了，很多地方配套迟迟没有跟上。

具体的例子很多，大家都懂。

也有好的改革迹象。上面章节提到的，四川省政府印发《四川省人民政府关于改革完善省对下转移支付制度的意见》提出，省级在安排专项转移支付时，不得要求市县政府承担配套资金。

陆|转移支付杠杆法治化程度有待提高

分税制改革后，中央财力大增，而地方主要税源受到严重影响。为平衡地方财力，满足地方正常运转和基本公共服务的均等化，进行转移支付是必要的。

同时财政转移支付，作为国家治理的重要手段，有利于中央领导和推动经济发展，也为宏观调控提供了充分的财政抓手；不仅如此，通过转移支付，还可以激发地方在诸多领域的投资和服务热情。可以说，转移支付作为中央加强对地方的领导、实现宏观调控目标的重要杠杆，发挥了重要价值。

但通过以上分析，也很明显，我国中央对地方的转移支付制度，存在不少问题。而预算法对此的考虑和约束是不够的。

我们不得不感叹，占到中央财政支出一大半的向地方转移支付款，竟然没有专项立法规定。

2015年，中央一般公共预算支出80639.66亿元，其中中央对地方税收返还和转移支付55097.51亿元。税收返还和转移支付占比高达68.33%，即便不算税收返还，转移支付占比也达到62.10%——如此大金额、高比例的财政支出，总不能长期靠文件和“跑部钱进”抢夺游说、跑关系来分配吧？

转移支付的巨款，应如何在各地间测算和分配，需要一部完整的法律。

为此，2015年发布的《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，专门拿出章节指出：

为增强转移支付制度的规范性和权威性，为改革提供法律保障，需要加快转移支付立法，尽快研究制定转移支付条例，条件成熟时推动上升为法律。相关文件中涉及转移支付的规定，应当按照本意见进行修改完善。

要提高转移支付的法治化程度和公平性，期待相关立法早日进行。