全面营业增试点即将满3个月了,且国务院4月30日下发了营改增试点后中央与地方增值税收入划分过渡方案,但有关中央与地方争利的声音仍然不断。

日前,国内著名财税专家、山东财经大学经济研究中心主任潘明星教授，用独到的解读道出了背后的更深用意。他直言,“五五分成”是科学的,更大的意义在于“可能找到了适合中国国情的财税体制”。

潘明星简介

山东财经大学经济研究中心主任,教授,硕士生导师,税收理论与政策方向学术带头人。

主要研究方向:财税理论与政策、税收制度与管理。

主要社会兼职:中国税收教育研究会常务理事、中国财税法学研究会理事、山东省财税金融法学研究会副会长、山东省税务学会常务理事、山东省国际税收研究会常务理事、山东省注册税务师协会常务理事,山东省民营经济研究会常务理事,山东省民营经济研究院特聘教授等。

中央没与地方争利,“五五分成”是经过科学测算的

中央与地方争利的声音一直伴随着营改增的整个进程,一些地方也存在这方面的担心。

5月1日营改增全面实施前一天,即4月30日,国务院印发了《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》(以下简称《方案》)。《方案》主要内容是,过渡期内,中央和地方对增值税“五五分成”,同时,“以2014年为基数,将中央从地方上划收入通过税收返还方式给地方,确保既有财力不变。”

潘明星说,之所以会出现中央与地方争利的说法,是因为

我国现行财税体制框架是1994年分税制改革形成的

增值税(工业商业)是共享税,中央与地方75:25分成;营业税(主要是服务业)除银行等个别行业外,属于地方税种,其收入都归属地方。

全面营改增后，营业税并入了增值税,新增值税“五五分成”。对于第三产业发达的地区,由于原来100%归属地方的营业税,改成增值税后“五五分成”,担心财力会减少。

潘明星指出,“五五分成”比例是经过科学测算的。这一看法是基于他的科研工作。

在他发表于《财政研究》2013年第12期的学术论文《营改增:效应分析与改革建议》中,他依据财政部网站2011年的数据,计算的全面营改增后地方保持原有财力的分成比例为51.4%。

而且,他的论文中假定:

(1)增值税完全替代营业税;

(2)将目前铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的营业税,由划归中央改为中央与地方分享;

(3)保持新增值税地方分享财力基本不变。

潘明星说,这表明,“五五分成”体现了十八届三中全会的“保持现有中央与地方财力格局总体稳定”的要求。

潘明星说,这是总体而言的,具体到各省而言,由于产业结构和税收构成不同,“五五分成”对各地财力的影响各不相同。因此,《方案》明确规定,以2014年为基数,将中央从地方上划收入通过税收返还方式给地方,确保既有财力不变。

简单说就是,5月1日营改增“五五分成”后,如果地方所分财力达不到2014年的水平(原增值税25%+原营业税收入),中央将差额部分补给地方,等于保证了营改增地方财力不低于2014年。

为什么不以2015年为基数?潘明星说,是因为有的地方为了争取更多利益,当年“做高”了数据。

可能找到了适合中国国情的财税体制

这次全面推开营改增试点的“减税”意义已经被普遍认识,不过潘明星认为,还有更深层次的意义。

在他看来,一个非常重要的意义是,“五五分成”把中央和地方的利益完全捆绑在了一起。

原来增值税是按75%:25%分成,而营业税100%归地方。

受利益驱动,一些地方可能会重视营业税而轻视增值税,中央正好相反。

“五五成分”后,无论是中央还是地方,就没有了此重彼轻的概念。

更大的受益者是企业。因为,这消除了企业为政府间存在有隔膜而左右为难的情况。

同时,长期看,通过“五五分成”,国家还可以更好地调配财力,平衡发达地区和欠发达地区的财力。《方案》指出:“调整后,收入增量分配向中西部地区倾斜,重点加大对欠发达地区的支持力度,推进基本公共服务均等化。”

潘明星说,

发达地区一般第三产业相对发达,而欠发达地区正好相反。

上面说到,第三产业征收营业税,原来营业税100%归属于地方,营改增“五五分成”后,第三产业发达地区得到的税收减少,不发达地区将受益,这就等于通过财税体制平衡了发达地区和欠发达地区的财力。

体现了“协调、共享”的发展理念。

还有人认为,目前的“五五分成”是计划体制下“分成、包干体制”的复归。对此,潘明星表示,两者完全不是一回事儿。

当年的财政“分成、包干体制”,很不规范。

上交中央的比例和返还地方的比例,一年一定或几年一定,一个省一个办法或几个省一个办法,常常通过开会来确定,曾出现过开十几天会都定不下来的情况,各省为争取更多利益而与中央讨价还价。

而这次“五五分成”是根据数据科学测算得出的。

潘明星说,还要看到,这次“五五分成”体制是有法律保障的。

全国人大常委会法工委为落实十八届三中全会提出的“落实税收法定原则”的要求,专门制定了《贯彻落实税收法定原则的实施意见》,绘就了税收法定的时间表和路线图:一是新开征的税种,不再用暂行条例,全部制定法律;二是现有税种暂行条例,在2020年以前,分批上升为法律。

可见,到2020年,包括增值税在的全部税种都是通过税收法律,不再有暂行条例的形式。同时,全国人大还将撤销1985年的授权。也就是说,随着税收立法的推进,“五五分成”将以人大通过的《增值税法》为依据,这与计划经济下的“分成、包干”完全不同。

不仅如此,在全面依法治国背景下,随着财税体制改革的进一步深入,按照“事权与支出责任相适应”的原则,调整各级政府间事权及其转移支付制度,也都将纳入法治轨道。一个法治化的、符合我国国情的分税制财政体制必将建立起来。

美国分税制不是中国财税体制改革的目标模式

财税理论界一直以来存在的另一种说法是,营业税被增值税取代后,地方就失去了主体税种,中国的分税制已经“名存实亡”。

为什么会有这种说法?

潘明星指出,主要因为以美国等国家的分税制为参照系衡量我国财税体制改革的缘故。

因为我国于1994年实施的分税制,建立了营业税和企业所得税为主体税种、其它税种相辅助的地方税体系。

这次营业税改成了增值税,成为共享税;企业所得税也早于2002年改成共享税,中央与地方6:4分成,地方主体税种缺失。

“为什么我说这次可能找到了符合中国国情的财税体制。就是因为中国的市场经济体制、政治体制等与美国不同,中国不可能建立美国式的分税制财政体制。相反,我国高度集权的财税体制是与政府主导型的市场经济体制相适应的。”

潘明星说,以美国为代表的西方国家的分税制,其内容可通俗概括为“税种分开、税权分立、机构分设、转移支付”。

从“税种分开”来看

美国的联邦、州、地方三级政府都有自己的主体税种:联邦以所得税为主体,州以销售税为主体,地方以财产税为主体。

我国现行18种税,能否形成中央、省、市、县、乡五级政府各自的主体税种,进而形成主体税种与辅助税种相辅相成的地方税制体系呢?显然不具有可行性。

实际情况是,我国分税制改革已进行20多年,到目前也只在中央和省级之间进行了税种划分,而且共享税种是主体。

从“税权分立”来看

美国的立法权是分散的,州和地方立法机关均可立法开征税种。

而我国的税权是高度集中的,不仅税收立法权,就连税法解释权、税目税率调整权和主要的减免税权也集中于中央。在税权高度集中背景下,前些年地方政府招商引资出台的变相减免税政策,都在清理之列。

尽管在经济下行压力下,清理进程放缓,但其清理的必要性已形成共识,那就是:变相税收减免政策形成“税收洼地”,与“发挥市场对资源配置的决定性作用”相悖。

可见,单从这个意义上,美国式的“税权分立”也不适合我国国情。

再从“机构分设”来看

我国1994年实施分税制,分设了国家税务局和地方税务局,但其分设的必要性争议不断。

尽管去年中办、国办印发《深化国税、地税征管体制改革方案》,定调的改革方向是坚持国税、地税分设的基础上实现执法适度整合、信息高度聚合、服务深度融合。

但对其分设的必要性仍可进一步论证,其焦点是税权高度集中下的机构分设有无必要。

潘明星说,综上分析,我国实施了20多年的分税制,是以“税权高度集中、主体税种共享”为特征的。它与美国分税制模式不同,这是基于我国政府主导型市场经济体制下的分税制。因此,《方案》中的“五五分成”体制,及其今后的改革举措形成的财税体制,可能找到了适合中国国情的分税制财税体制。

潘明星进一步指出,一个国家的财税体制受制于经济体制、政治体制等多种因素,要科学论证我国的财税体制,还需做深入研究。