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上海2040规划愿景:建成卓越的全球城市

2040年的上海将是什么样?上海市政府今日发布《上海市城市总体规划(2016-2040)》(以下简称“上海2040”),向公众揭开了面纱。

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2040年的上海将是什么样?上海市政府今日发布《上海市城市总体规划(2016-2040)》(以下简称“上海2040”),向公众揭开了面纱。

到2040年,上海的目标是建成“卓越的全球城市,国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市”,建设“令人向往的创新之城、人文之城、生态之城”。

对比上海历版总规,此次规划在城市发展理念上有了明显的创新。

经济不再是一家独大的诉求,科技和文化被提升至同等重要的地位。纽约、伦敦等全球城市的发展经验显示,其竞争力体现在经济、科技、文化三方面的影响力,尤其是文化作为独特的核心竞争资源,被摆在非常高的地位。因此,上海新一轮总体规划在城市性质上,不仅着眼于经济的影响力,还更关注在人居综合环境方面。

此外,“上海2040”体现了“以人民为中心”的发展理念,在价值取向上,由经济导向为主转变为以人为本,除了体现国家规范要求的城市性质以外,也更加立足于城市本身和市民的期待。

事实上,“上海2040”的编制也坚持“以人民为中心”、“开门做规划”。从8月22日起至9月21日,《上海市城市总体规划(2016-2040)》将通过政府官网、官微、媒体、各区展示点等多种渠道向市民公示,并收集公众意见。此后,将报送国务院,结合公众及各方意见加以修订,形成最终规划。

全球城市

所谓全球城市,又称世界级城市,是指在社会、经济、文化或政治层面直接影响全球事务的城市。英国伦敦、美国纽约、法国巴黎和日本东京传统上被认为是“四大世界级城市”。

“上海2040”提出到2040年建成卓越的全球城市,这在上海城市性质上是一个全新的定位。

回顾上海历版总规,1946年的《大上海都市计划》,引导上海城市成为远东商贸和工业金融中心,把上海打造成联系世界的门户;建国以后,上海定位为中国重要的工业基地,城市职能从外到内变成对外生产服务;改革开放以后,国际化作为上海发展的重要方向,构建国际功能体系成为上海的核心任务,这也奠定了上海近三十年的发展格局。

此后,1986年和2001年再次更新过上海的城市发展规划。总体来说,历版总规坚持沿着区域发展和区域节点城市进行空间布局,围绕形成清晰的城镇体系进行研究和探索。

此次”上海2040”规划,则借鉴了全球城市的经验,结合上海实际的发展需求,将科技创新和文化大都市建设提上重要地位。

上海市城市总体规划编制工作领导小组办公室主任、上海市规划和国土资源管理局局长庄少勤在接受《上海观察》采访时说,未来,决定一座城市竞争力的,不是有多大的产量产值,而是你有多强的创新能力。未来的上海,应该便利各类高质量人才集聚在此工作、生活、创业,激发他们的创造力,从而激发城市不断形成有机生长的旺盛生命力和持续竞争力。

“上海2040”提出,向具有全球影响力的科技创新中心进军,加快建设上海张江综合性国家科学中心,引领创新经济发展,进一步强化全球金融、贸易功能,提升全球经济辐射力。

文化建设方面,进一步突出“文化兴市、艺术建城”理念,塑造国际文化大都市品牌和城市整体形象,建设世界著名旅游目的地城市,扩大国际文化影响力。

在满足生态安全、资源安全、运行安全的基础之上,打造与创新经济和创新发展相适应、促进生活和工作方式转变的智慧互联、文化教育、科研创造、健康休闲、社会关怀等空间和基础设施,全面满足人口结构优化的不同需求,吸引更多的高质量人才工作、生活、创业,从而激发城市不断形成有机生长的旺盛生命力和持续竞争力。

以人为本

从经济导向转化为以人为本的发展理念,更加关注人的需求,是”上海2040”的一大亮点。在规划中的方方面面,都体现了这一理念。

打造“15分钟生活圈”就是一个典型代表。

庄少勤解析,所谓“15分钟生活圈”是指15分钟步行距离内就能够解决在社区里的基本生活,乃至于工作、休闲、学习等需求,它包括了几层含义。一是步行15分钟,所以是低碳绿色的社区;二是意味着这是一个复合社区,传统社区以生活为主,面向未来的社区则把工作、休闲、学习、创新等需求都包括进去,意味着土地利用方式也要相应的转变;三是这个社区也是一个不断成长、有机更新的社区,随着未来城市人口结构和城市功能的改变,比如老龄化的问题,以及人们对文化、生活、健康、交往的需求增加,社区的服务功能也要满足这些需求;四是这个社区是一个开放的共享社区,不仅服务社区居民也对市民开放。

庄少勤说,社区是城市基本单元,城市生活方式的改变乃至于城市发展方式的改变,都可以从这里开始。在互联网背景下,社区作用不光是生活场景,也可以作为工作场所,这次规划从改变社区开始对城市持续发展产生新的动力。

在住房保障方面,”上海2040”提出,坚持以居住为主、以市民消费为主、以普通商品住房为主,构建可负担、可持续的住房供应体系,新增住房将重点向新城和中心镇倾斜,适应人口结构变化和城市发展需要,进一步完善“四位一体”、租售并举的住房保障体系,提高租赁性住房在住房供应总量中的比例;提供人才公寓、国际化社区等满足市民多层次、多样化的住房需求;结合城市有机更新,推进老旧住宅的可持续使用。

以人为本还体现在城市格局的设置、交通等多个方面。

在城市空间格局的设计上,”上海2040”提出“主城区-新城-新市镇-乡村”组成的市域城乡体系,打破了行政区划的藩篱,以“人”的需求出发,搭建由“城市中心、城市副中心、地区中心、社区中心”构成的城市公共活动中心体系,形成“大都市圈-城镇圈-生活圈”空间架构。

这种规划打破了传统城镇体系以行政层级配置公共资源的方式,依托城镇圈发展战略,实现郊区地区的城乡统筹发展。城镇圈以一个或多个城市(新城或新市镇)为核心,按照30-40分钟交通出行时间配置公共服务资源。规划形成23 个城镇圈,包括15个综合发展型城镇圈、4个整合提升型城镇圈和4个生态主导型城镇圈。

交通出行方面,”上海2040”提出,全市公共交通占全方式的出行比重占到40%,平均通勤时间不大于40分钟。为此,上海将重构市域公共交通框架,构建“三个1000公里以上”组成的交通网络。

上海市轨道交通线网规划(2015-2040)此前已公布,上海将规划1000公里市郊铁路(包括国家大铁路)、1000公里城市轨道交通、1000公里中运量公交系统(包括有轨电车、BRT等),形成效率和运量并重的客运交通走廊。

“上海2040”中提出,轨交布点将基本实现10万人口的新市镇轨道交通站点全覆盖。徐毅松表示,东部地区和北部地区将加密轨道交通网络,以提高轨道交通的覆盖水平和可达性。

上海大都市圈

此外,一个全球城市同时也应是一个能带动城市圈发展的节点城市。

今年6月批准的《长江三角洲城市群发展规划》中,对上海所在的长三角城市群提出“建设具有全球影响力的世界级城市群”这一总体目标。对照该目标,”上海2040”中明确了上海在城市群所应该承担的核心功能,突出区域中的引领作用。

徐毅松指出,推动区域内尤其是近沪地区的一体化发展,是这次规划里重要的创新点。规划里划定了包括上海、苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山在内的1+6的上海大都市圈作为上海区域一体化发展的核心,形成90分钟的交通出行圈。

除交通外,“上海2040”还提出区域内多维度协同发展。

一是区域功能网络,发挥上海作为全球网络对区域的辐射带动作用,形成布局合理、功能互补、互为支撑的发展网络;

二是加强基础设施的统筹,如浦东国际机场和区域城际铁路的对接,上海港和杭州湾沿海、长江下游港口的分工合作,深化江海联运模式等;

三是加强区域共建共治,如太湖流域、沿杭州湾的水系治理;

四是加强区域文化共融共通,探索古镇联动开发和世界文化遗产申请等策略,考虑区域里整体古镇进行申遗;

五是创新区域的治理模式,推动跨界地区规划共同研究编制,建立多元化的区域协调机构和区域协同发展的长效机制,推动跨界地区的协同发展。

四条底线

“上海2040”是中央城市工作会议召开后第一个展望至2040年并向国务院报批的超大城市总体规划,它也提出了探索超大城市“底线约束、内涵发展、弹性适应”的创新发展模式。

规划中明确,要牢牢守住人口、用地、生态、安全4条底线。

比如人口规模,提出至2040年人口调控目标为2500 万人左右。同时,根据全球城市开放发展的特点,在常住人口基础上,以实际服务人口(包括常住人口、半年以下暂住人口、跨市域通勤人口、短期游客等)的不同需求进行公共资源配置,提高城市“以人为本”的保障能力和适应能力。

再如用地规模提出负增长,至2040年,本市规划建设用地总规模从原土地利用总体规划确定的“天花板”3226平方公里,削减到3200平方公里,其中还包括200平方公里的“留白”。在全市规划建设用地总规模锁定和生态 保护控制线、永久基本农田基本落地的前提下,全市层面划定城市开发边界2765平方公里。更加注重陆海统筹开发、城市的立体开发和地下空间分层利用,促进 土地节约集约利用。优化用地结构,合理减少工业用地比重,增加绿地、公共服务设施等用地的比例。

生态建设则提出控制线。至2040年,全市森林覆盖率将达到25%以上,人均公共绿地面积达到15平方米以上。在生态空间格局上,郊区以10 片生态保育区和9 条生态廊道等生态战略保障空间为基底,推进生态林屏障建设,保护滨江沿海生态岸线和滩涂,推进国家公园以及郊野公园建设;中心城周边地区以外环绿带、近郊绿环和16条生态间隔带为锚固,防止主城区进一步蔓延;中心城内加快实施10片楔形绿地,结合重要转型地区新增若干100公顷以上大型公园,加强13条滨河绿带建设。将市域生态网络空间和重要的现状生态要素划入生态保护控制线。

在“上海2040”中,提出提升城市抵御自然灾害能力推动绿色低碳发展。全市碳排放总量与人均碳排放于2025年达到峰值,至2040年碳排放总量较峰值减少15%左右。加强“海绵城市”建设,提高水系连通性,市域河面率提高至10.5%左右,提高城市防汛除涝能力;增强地面沉降监测与防治能力。缓解城市热岛效应和极端气候影响。

按照“上海2040”的规划,未来上海将显著改善环境质量。力争2040年PM2.5浓度控制在20微克/立方米左右,高度聚焦水环境改善,2030年前实现水功能区全面达标。加强对土壤污染的监测、修复和控制。循环利用固体废弃物,加强环境基础设施建设,实现原生生活垃圾零填埋的目标。

此外,将构建城市防灾减灾体系,保障城市安全运行。提高城市水资源、能源供给安全,完善区域、市域供水格局;增加上海北部外来电源接受通道,完善市外来电供应格局,推进分布式能源建设。强化防灾减灾救援空间保障,提升社区安全韧性水平。至2040年,中心城人均避难场所面积达到2.0-3.0平方米,中心城以外达到3.0-4.5平方米,满足市域范围内医疗急救平均反应时间小于8分钟。提升城市信息安全水平,建立全球先进的城市信息基础设施体系。

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