对于GDP增长目标从上年的5.5%下调至5%，一方面，可能是出于中央工作会议与今年报告共同要求的“实现质的有效提升和量的合理增长”的考量。另一方面，也可能是因为人口下降的拐点提前到来，带动潜在经济增速下降速度超过此前预期。早前，央行调查统计司在2021年3月公开发表的论文中计算的2023年潜在增速为5.5%、2024年、2025年进一步降至5.3%、5.1%；2022年我国人口出现负增长，较2021年减少了85万人，早于各界的预期。与此同时，主要发达经济体经济回落的程度存在较大不确定性，较低的目标值也能预留一定空间。

对于城镇新增就业预期目标从上年的1100万人上调至1200万人，则可能是因为2023年将要参加工作的毕业生人数较上年再次显著增长。教育部、人力资源和社会保障部2023届全国普通高校毕业生就业创业工作网络视频会议指出，2023届高校毕业生规模预计达到1158万人，较2022年增加82万人。

这个目标并没有看上去那么激进，不仅仅是因为经济在回升，也是因为2023年退休人数会有显著增加，保守估计退休人员多增200万人。

需要指出的是，城镇新增就业人口是由人力资源和社会保障部统计的结构性指标，不同于国家统计局在宏观层面统计的就业人员指标，后者已经自2015年以来持续减少，2022年较2021年减少了1300万人，这主要是因为劳动年龄人口持续减少，由此，为经济减速背景下新增就业人口高增长提供了支撑。

第二，从有限信息看，货币政策与财政政策力度并不大，这在一定程度上反映了中央对经济复苏内生动力的信心，也与前述预期目标匹配。

就货币政策而言，2023年报告采用“稳健的货币政策要精准有力”的说法与中央经济工作会议一致，但只保留了“保持广义货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配”、“保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定”，没有提及“保持流动性合理充裕”、“强化金融稳定保障体系”、“引导金融机构加大对小微企业、科技创新、绿色发展等领域支持力度“，但增加了“支持实体经济发展”。

2023年报告没有像2022年报告那样强调货币政策的结构功能，没有提及资金更多的流向重点领域和薄弱环节，也没有提及降低实际贷款利率。

结合2月24日发布的货币政策执行报告及3月3日央行答记者问来看，总体上，货币政策进入相对冷静期，更多的依靠前期政策继续释放支持效应。

央行对货币信贷的总量要求已经转向了“要适度”、“节奏要平稳”。2023年1月份新增人民币贷款4.9万亿元，为历史最高值，较上年同期的历史最高值又增加近1万亿元。

在“降息”、“降准”两大杀器中，今年有所行动的可能是已经“不像过去那么高”的法定存款准备金率（加权平均存款准备金率7.8%），按照央行行长易纲的说法，“用降准的办法来提供长期的流动性，支持实体经济，综合考虑还是一种比较有效的方式”。至于利率，在央行看来，贷款利率已处于历史比较低的水平，下一步要“巩固实际贷款利率下降的成果”。

过去几年使用较多的结构性货币政策工具，面临重新评估，央行会对其进行分类管理、有进有退，按照中国人民银行副行长刘国强的介绍，“对一些需要长期支持的重点领域和薄弱环节，结构性货币政策会给予较长期的、持续的支持，比如普惠金融领域，对一些阶段性特征比较明显的工具，要及时退出，当然退出的时候也要注重‘缓退坡’、不要急转弯。另外还有一些工具，也可以考虑和其他政策工具进行衔接。”

需要补充的是，“强化金融稳定保障体系”之所以没有提及，主要原因可能是《金融稳定法》已经通过了全国人大第一次审议，这项任务基本完成。

就财政政策而言，2023年报告采用的“积极的财政政策要加力提效”的说法与中央经济工作会议一致，并且，将赤字率上调0.2个百分点至3.0%、地方政府专项债规模从上年目标的3.65万亿上调至3.8万亿元，落实了中央经济工作会议要求的“保持必要的财政支出强度”，也在一定程度上兼顾了中央经济工作会议要求的“保障财政可持续和地方政府债务风险可控”。

不过，财政实际支出的加码力度可能并不比上年高多少。

2023年设定的3.8万亿元专项债规模虽比上年两会时的预期目标高，但低于2022年专项债实际新增规模。2022年9月，国常会允许在当年预算安排之外，依法使用逾5000亿元的专项债结存限额，全年新增专项债最终超过4万亿。

上年赤字率虽然略低，但因为有特定国有金融机构和专营机构依法上缴近年结存的利润，仅央行上缴利润即超万亿，当年可用财力明显增加，在规模上可以说高于今年赤字率上调0.2个百分点带来的支出增量。

2023年财政的一项重要任务是基层“三保”。 “做好基层‘三保’工作”是报告中有关财政为数不多的内容之一，按照中央经济工作会议安排，2023年要加大中央转移支付力度，推动财力下沉。去年以来一直到近期，部分地方因为财政收支矛盾加大，基层运转、基本民生、工资发放都受到一定影响。

第三，在出口面临较大下行风险的背景下，扩大内需再次被列为首要任务，其中，消费占据优先位置，它将是2023年拉动经济增长的主力军，其着眼点主要还是“恢复”，但更易拉动的投资仍然是政策的重中之重。

报告对2023年消费的安排包括了“把恢复和扩大消费摆在优先位置”、“多渠道增加城乡居民收入”、“稳定大宗消费，推动生活服务消费恢复”。前两者也出现在了中央经济工作会议通稿中，后者则为新增内容。

消费恢复的潜力较大，拉动经济增长的空间也比较大。2022年我国消费显著走弱，社会消费品零售总额同比下降了0.2%；最终消费支出对GDP贡献率仅为32.8%，较2021年下降了26个百分点，拉动GDP增长0.98个百分点，较2021年年下降了近4个百分点。2022年消费主要受疫情影响，如果参考其他年度消费对经济的贡献和拉动，特别是同比也有低基数的2021年，可以预期，2023年消费恢复带来的经济增速将会有显著上升。考虑到近年投资的稳定性，2023年我国经济增速的回升幅度将主要取决于消费。

投资仍然是获得真金白银支持的主要对象。报告与中央经济工作会议相同的是，都明确表示“政府投资和政策激励要有效带动全社会投资”，要“加快实施‘十四五’重大工程,“鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设”。2022年，基建投资增长了11.52%，与增长9.1%的制造业投资一起，在房地产投资下降10%的情况下，推动固定资产投资实现了5.1%的增长。

报告新增了“实施城市更新行动”，意味着将继续加大力度改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等，推进老旧楼宇改造，扩建新建停车场、充电桩。

报告还新增了“激发民间投资活力”，这也与支持民营经济发展相呼应。2022年，民间固定资产投资增速降至0.9%，民间投资在固定资产投资中的比重也降至了54.21%，是2011年以来的新低。

第四，重申切实落实“两个毫不动摇”，最关键的是“真招实策提振市场预期和信心”。

报告延续了中央经济工作会议对民营企业的重视且增加了“支持中小微企业和个体工商户发展“，”构建亲清政商关系”、”为各类所有制企业创造公平竞争、竞相发展的环境”

这些内容其实都可以在十四五规划纲要中找到，也能在十三五规划纲要中看到相近内容。但是，前述民间投资增速的显著放缓、占比的回落已经表明了民营企业信心和预期的变化。

这可能就是本次报告强调“真招实策”的原因，此前，中央经济工作会议也提到“各级领导干部要为民营企业解难题、办实事”。

第五，再次表态“更大力度吸引和利用外资”，以制度型开放，稳定外企外资的信心和预期。

与2022年相比，外资在2023年主要任务安排中的地位明显提级，单独作为一项重点列出，内容也更丰富。

与中央经济工作会议相比，外资相关的主要内容基本一致，都是围绕以下几点，这些内容同样可以在十四五规划中找到。

• 扩大市场准入，加大现代服务业领域开放力度
• 落实好外资企业国民待遇
• 积极推动加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定 (CPTPP)等高标准经贸协议，主动对照相关规则、规制、管理、标准，稳步扩大制度型开放
• 继续发挥进出口对经济的支撑作用
• 做好外资企业服务工作，推动外资标志性项目落地建设
• 开放的中国大市场，一定能为各国企业在华发展提供更多机遇

其实，我国对外资外企的态度保持了连贯性，近期之所以在中央经济工作会议和政府工作报告中屡次重申，一方面，为期五年的规划需要逐年落地，另一方面，在外资外企对国内营商环境较为担忧的情况下，通过不同平台不同渠道，将声音传递出去，可以增加外资外企了解相关政策和相关改革的可能性，进而稳定外资外企信心。

2022年，我国外商直接投资继2021年增长20.2%之后，再次实现了9.0%的较高增速，但是，来源结构可能并不乐观。从过去几年数据来看，来自香港地区的外商直接投资占比显著上升，从本世纪初的35.66%升至了2021年的75.95%；来自主要发达国家的占比则在下降，美德日三者的合计从本世纪初的21.3%降至了2021年的4.65%。

在今年的任务中，关于外资外企的安排比较具体、指向明确、便于落地的有两个，其一，“积极推动加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定 (CPTPP)等高标准经贸协议，主动对照相关规则、规制、管理、标准，稳步扩大制度型开放”；其二，对于“落实好外资企业国民待遇”，中央经济工作会议指出了今年的实操方向，也就是“保障外资企业依法平等参与政府采购、招投标、标准制定，加大知识产权和外商投资合法权益的保护力度”，但报告并未详述。

第六．决策层已经看到了房地产市场出现的积极变化，未来一段时间，将是存量政策效应释放期，增量政策出台可能性下降，甚至已开始警惕个别房企随着市场回暖可能 “无序扩张”。

从高频数据看，部分城市住房市场回暖迹象明显，房企拿地积极性也在上升。

央行副行长潘功胜在3月3日的发布会上明确指出，“随着疫情形势的好转和疫情防控政策的调整，前期出台政策的作用空间和作用效果大大改善。近一段时期，市场信心加快恢复，房地产市场交易活跃性有所上升，房地产行业尤其是优质房地产企业的融资环境明显改善。”

这在一定程度上解释了报告对今年房地产相关工作安排的变化。

报告没有提及中央经济工作会议通稿中有关保交楼和满足行业合力融资需求的相关内容，也没有再强调因城施策。

2023年房地产相关工作主要围绕两个方面，一是继续满足需求，“加强住房保障体系建设，支持刚性和改善性住房需求，解决好新市民、青年人等住房问题”；二是继续防风险，“有效防范化解优质头部房企风险，改善资产负债状况，防止无序扩张，促进房地产业平稳发展”。

第七，房地产风险在“重大经济金融风险”中排位降低，未来一段时间，区域性、系统性金融风险将是主要防范化解对象。

与2022年政府主要工作任务不同的是，2023年将“有效防范化解重大经济金融风险”单独列作一项重点任务。

这项任务主要围绕三大板块，一是防止形成区域性、系统性金融风险，二是防范化解优质头部房企风险，三是防范化解地方政府债务风险。与中央经济工作会议相比，房企风险后置到第二位，区域性、系统性金融风险前置到第一位。

据央行行长易纲介绍，我国高风险中小金融机构数量已经从600多家降至了300多家，不少省份目前已无高风险机构。也就是说，还有部分省份分散有300家左右的高风险中小金融机构，不过，有此前的化解经验，剩余高风险机构的化解难度并不大。

头部房企风险已经有明显缓减。2022年9-12月份，房地产开发贷款新增2300亿，同比多增4200亿；2022年四季度，房地产企业境内发债1200亿，同比增长22%。2023年1月，房地产开发贷款新增超过3700亿，同比多增2200亿；境内房地产债券发行400亿，同比增长了23%。

至于地方政府债务风险，仍然是区域性的，各地债务负担差别比较大，部分地方还本付息压力较大。

如果用地方债务/地区生产总值对各地债务压力进行简单测算，可以发现风险压力较为突出的主要有青海、贵州和天津，地方债务余额/地区生产总值在2021年已经依次突破了83%、60%、50%，其后仍有七个省份在40%-50%之间，从高到底依次为甘肃、吉林、海南、黑龙江、内蒙古、宁夏和云南。

根据报告安排，2023年对地方政府债务的化解思路主要是，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量。

从全国层面看，地方政府债务可控。中国社科院计算的地方政府杠杆率在过去三年显著上升了7.4个百分点至2022年的29%，总体上仍不到30%，与21.4%的中央政府杠杆率合并计算，2022年政府部门杠杆率较2019年上升11.8个百分点至50.4%，就世界范围来看，仍处于较低水平。

有必要警惕的是，中小金融机构风险与地方债务风险叠加的地区，二者一旦形成共振，可能会在当地引发连锁反应。