2012年11月，党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，首次把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标。

2012年12月，习近平担任总书记后首赴外地考察时说，“我们在生态环境方面欠账太多了，如果不从现在起就把这项工作紧紧抓起来，将来会付出更大的代价。” 

十八大以来，针对生态文明建设和环境保护，习近平总书记有关重要讲话、论述和批示指示多达300余次，强调“绿水青山就是金山银山”；“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力”。

五年过去，中国在保护青山绿水和生态文明建设上取得了哪些显著成就呢？

2017年8月25日，环境保护部部长李干杰在第十九次中日韩环境部长会议上总结说，过去五年，是中国生态文明建设和生态环境保护力度最大、举措最实、推进最快、成效最好的时期。

他说，这集中体现在五个“前所未有”：思想认识程度之深前所未有；污染治理力度之大前所未有；制度出台频度之密前所未有；监管执法尺度之严前所未有；环境改善速度之快前所未有。

李干杰称，下一步，中国将以改善环境质量为核心，以解决突出环境问题为重点，以改革创新为动力，全方位、全地域、全过程开展生态环境保护，坚决打好生态环境保护攻坚战，加快推动形成绿色发展方式和生活方式，为人民群众创造良好生产生活环境。

划定生态红线

近年来，随着工业化和城镇化步伐的加快，中国面临的资源压力和环境压力越来越严峻。资源约束压力和环境生态污染压力使中国也来越意识到环境生态安全的重要性，这样倒逼中国思考是否可以借鉴“18亿亩耕地保护红线”那样在国家层面上构建一条“生态红线”。

生态保护红线是我国环境保护的重要制度创新之一。按照基本的定义，生态保护红线是指在自然生态服务功能、环境质量安全、自然资源利用等方面，需要实行严格保护的空间边界与管理限值，以维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展，保障人民群众健康。

2012年底，环境保护部召开生态红线划定试点启动会，初步确定内蒙古、江西为红线划定试点，随后，湖北和广西也被列为红线划定试点。

习近平总书记对此非常重视，2013年7月，在中央政治局第六次集体学习时特别强调说：“要牢固树立生态红线的观念。在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。”

2013年，环保部全面开展试点省（自治区）生态红线划定工作，提出了试点省（自治区）生态红线划分方案，并进一步完善了《全国生态红线划定技术指南（初稿）》。

在划定试点省（自治区）生态红线过程中，环保部分别于2013年5~8月陆续开展了内蒙古、江西、广西、湖北等省（自治区）生态红线区域实地调查，并充分听取了地方政府各部门意见和建议。

2014年1月，环保部印发《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南（试行）》，正式将内蒙古、江西、湖北、广西等地列为生态红线划定试点。这是中国首个生态保护红线划定的纲领性技术指导文件。

试点开始后，各试点省市自治区开始进一步完善生态保护红线相关的政策及法律法规体系，健全生态保护行政执法体制，加强完善监管体系，进一步推进了环境保护管理体制改革、生态保护红线划定、排污权有偿使用和交易机制完善、生态环境损害赔偿与追责等改革进程。

今年2月7日，中共中央办公厅、国务院办公厅公布了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，进一步明确提出，2020年年底前，全面完成全国生态保护红线划定，勘界定标，基本建立生态保护红线制度。

上述意见还明确，要落实地方各级党委和政府主体责任，强化生态保护红线刚性约束，形成一整套生态保护红线管控和激励措施。

具体来说，就是要明确属地管理责任，确立生态保护红线优先地位。对造成生态环境和资源严重破坏的，要实行终身追责，责任人不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严格追责。

打响“三大战役”

过去5年里，针对大气、水、土壤污染问题，党中央、国务院部署了《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》和《土壤污染防治行动计划》三个“十条”的编制工作。

在李干杰看来，三大行动计划的发布实施，也是过去五年“污染治理力度之大前所未有”的主要体现之一。

“三个‘十条’相继出台以后，环境保护的综合治理方面应该说不遗余力做了很多工作。”环保部宣教中心副主任闫世东接受界面新闻采访时说，眼下环保形势严峻，为了早日实现设定的工作目标，很多环保工作者夜以继日加班加点。

2015年8月25日，原环保部部长陈吉宁在2015年全国环保厅局长研讨班座谈会上说，“十三五”时期，环保工作要以改善环境质量为核心，坚决打好大气、水、土壤三大战役。

2013年以来，以可吸入颗粒物PM10和细颗粒物PM2.5为主要构成的雾霾污染在中国频频发生，波及中国1000多个市、县、镇，呈现发生频率高、持续时间长、影响范围广、污染程度重等特征，严重威胁着人们的日常生活与健康，也给社会经济可持续发展带来巨大挑战。

2013年国务院印发《大气污染防治行动计划》（简称“大气十条”），首次将细颗粒物纳入约束性指标，并将改善环境质量纳入官员考核体系。

经过历时8个月的3次审议,新修订的《大气污染防治法》获得十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过，并于2016年1月1日起正式施行。

新修订的《大气污染防治法》从法律角度明确了大气污染防治工作是“各级政府、各个部门共同面临的责任”，并确立了目标责任制、约谈制和考核评价制度，督促地方政府为当地的空气质量负责，并要求将考核结果向社会公开。

伴随大量工业和城市污染向农村转移排放，由此产生的水污染对中国居民，尤其是农村居民的健康造成了重大危害。中国社会科学院环境与发展研究中心张晓曾撰文指出，水污染对于农村居民的健康影响已经上升至农村公共安全的层面。

据中国统计年鉴的年度数据，1995年-2010年期间，在各类环境突发事件中，水污染与大气污染的合计占量的份额远高于其他各项。

2015年4月16日，国务院正式发布《水污染防治行动计划》（简称“水十条”）。“水十条”提出，到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少，饮用水安全保障水平持续提升，地下水超采得到严格控制，地下水污染加剧趋势得到初步遏制，近岸海域环境质量稳中趋好，京津冀、长三角、珠三角等区域水生态环境状况有所好转。到2030年，力争全国水环境质量总体改善，水生态系统功能初步恢复。到本世纪中叶，生态环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。

2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改《水污染防治法》的决定。此次修法中，河长制正式写入《水污染防治法》：“省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。”

环保部发布的《2014中国环境状况公报》显示，截至2013年底，中国现有土壤侵蚀总面积294.91万平方千米，占普查范围总面积的31.12%。

环保部环境规划院生态部（土壤环境保护中心）主任王夏晖认为，土壤污染具有扩散慢和易于累积的特点，与大气、水污染相比，污染物在土壤中更难迁移、扩散和稀释。

“各类污染物容易在土壤中不断累积，会通过作物吸收、食物链、皮肤接触和呼吸等途径，产生农产品超标、人体健康损害等危害特征。”王夏晖说。

2016年5月31日，国务院发布《土壤污染防治行动计划》（简称“土十条”）的目标显示，到2020年，受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上。

除了大气、水、土壤污染防治三大行动计划的发布实施，过去五年里，“污染治理力度之大前所未有”还体现在多个方面。李干杰称，中国已成为全世界污水处理、垃圾处理能力最大的国家；累计关停能耗高、污染重的落后煤电机组约1500万千瓦，5亿千瓦煤电机组完成节能和超低排放改造；全面实施第五阶段机动车排放标准和清洁油品标准，2014-2016年累计淘汰黄标车和老旧车1620多万辆；10.8万个村庄开展农村环境综合整治，1.9亿农村人口受益。

史上最大规模环保督查

2016年1月4日，被称为“环保钦差”的中央环保督察组正式亮相。根据设计，中央环保督察的对象，主要是各省级党委和政府及其有关部门；督察结束以后，重大问题要向中央报告，督察结果要向中央组织部移交移送，这些结果作为被督察对象领导班子和领导干部考核评价任免的重要依据。

环保督察是中央深改组成立后党中央、国务院关于推进生态文明建设和环境保护工作的一项重大制度安排。

2017年，环保部发动了有史以来最大规模的大气污染防治强化督查。从全国抽调环境执法人员5600人，分为28个督查组、25轮次，对京津冀及周边传输通道“2+26”城市开展为期1年的大气污染防治强化督查。

据环保部公布，截至8月20日，强化督查现场检查企业共计40925家，发现存在各类环境问题企业22620个，督办突出问题9040个，约谈8个市县区主要负责人。

截至9月15日，第四批中央环境保护督察组已经完成对吉林、浙江、山东、海南、四川、西藏、青海、新疆(含兵团)等8省(区)的督察进驻工作。截至当日，督察组交办的39586件环境举报，地方已办结35039件，办结率达到88.5%。在此期间，8省(区)因环境问题约谈4210人，问责5763人。

在专家看来，由环保部下派的督查组在地方开展检查工作具有一定优势，有利于破解地方保护。

“有的时候，地方环保部门受制于地方政府，很难进行有效的监管，所以真正开展督查的时候，中央的派员能够超脱一些。”公众与环境研究中心主任马军表示。

一位地方环保系统官员告诉界面新闻记者，对于地方政府而言，环保部督查组除了带来压力以外，还弥补了地方环保部门执法力量有限的短板，分担了工作。“我们执法力量薄弱，15个人的执法支队只有一个人有执法证。”同时他也坦承，相比地方环保部门，企业对环保部督查组的重视程度更高。

而针对环保督查是否严重影响了地方经济发展的质疑，环保部连续通报了一些地市的做法及相关调查数据。事实及数据显示，在环境压力的倒逼之下，山东省济南市、河南省郑州市、新密市等一些地方企业成功转型，经济指标非但没有出现大幅下滑反而呈上升趋势。

新环保法赋权

过去五年来，包括新环保法和“水十条”等多部法律法规文件都明确了环境污染破坏要对官员进行终身追责。为了将追责可量化、可考核，党的十八大、十八届三中全会、四中全会精神和新《环境保护法》、《国务院关于加强审计工作的意见》都明确，要积极探索和推动环境审计制度建设。

2015年3月初，根据环保部下发的《关于开展政府环境审计试点工作的通知》，兰州成为了全国第一个环境审计试点城市。此试点源于环保部环境规划院副院长王金南2014年牵头完成了一个项目报告，特别研究政府环境审计制度，将“在典型地区和城市开展干部离任环境审计的试点工作”，并计划在十三五之后在全国推广。

不论是环境督查，还是环境审计，最终都需要有法可依以及赋予环保部门相应的职能权限，这也是新的《环境保护法》出台的目的。

2015年全国两会新闻发布会上，时任环保部部长陈吉宁说“执法不能成为纸老虎”，也从一个侧面说明了立法赋予环保执法权等权限的重要性。

2015年1月1日生效的新《环境保护法》强化了环保部门环保执法主体地位，为其强力执法提供了法律基础。

具体来说，新《环境保护法》赋予了环保部门查封扣押、停产关闭等新的环境管理职权和对违法行为的打击手段，并特别规定对相应环境违法案件移送公安机关，实施行政拘留或启动刑事司法程序等。

为贯彻实施新《环境保护法》规定的这四种执法措施，环保部先后出台了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》、《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》、《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》等配套规章，并联合公安部、工业和信息化部、农业部、国家质量监督检验检疫总局发布了《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》的规范性文件。

上述四个配套办法被认为是新《环境保护法》的“钢牙利爪”。在此之前,环保部门无权决定对违法排污企业实施限产、停业,只能报请地方政府批准。

据环保部相关负责人介绍，2015年以来，各级环保部门下达行政处罚决定份数和罚款数额大幅增长，查封扣押、停产限产、按日连续处罚成为遏制环境违法行为的重要手段和有力武器。

该负责人介绍，五年来，针对一些地方履职不到位、环境质量持续恶化等问题，环境保护部公开约谈42个市（州、县），4家大型企业；各省级环保部门公开约谈64个市县政府，对25个市县实施区域环评限批。

环保部环境监察局局长田为勇2017年7月14日在环保部的例行发布会上说，2017年上半年，全国实施《环境保护法》四个配套办法案件数量均大幅度上升，环境执法力度进一步加大。

统计数据还显示，与2016年同期相比，全国适用按日连续处罚案件数量上升64%，罚款数额上升131%，查封扣押案件数量上升157%，限产停产案件数量上升223%，移送拘留案件数量上升205%。

中国政法大学环境资源法研究所2017年4月20日发布的《新<环境保护法>实施效果评估报告》认为，新《环境保护法》生效实施两年来，地方党政领导对环保工作重视程度空前，环境监管执法力度明显加大，社会各界关注环保、参与环保的意识明显提升。《环境保护法》规定的各项制度和措施执行的力度、遵守的程度、产生的影响，超过了过去环境保护法史上的任何一个时期。

该评估报告指出，新《环境保护法》实施以来，明目张胆的环境违法行为和罚后不改的行为大幅减少。2015年、2016年废气、重金属类企业的超标排放均不同程度减少。受到行政处罚的绝大多数企业都能够自觉履行行政处罚决定，2015年、2016年自觉履行行政处罚占比分别达到72%和73%。

如何形成长效机制？

今年9月1日，环境监察局局长田为勇在环保部发布会上表示，通过近几个月“2+26”城市的强化督查，环保部形成了一个完整的督查体系，也就是督查、交办、巡查、约谈、专项督察。

“督查发现问题，交办责任落实给地方，然后巡查，督促问题解决。对整改慢的，实施约谈，对不执行的、问题突出的实施专项督查。不是像过去查完就完了，问题解决没解决不知道，所以在这个过程当中，把所有发现的问题都要全面落实，进一步解决。这就是长效机制。”田为勇说。

“中央的督察用于解决一些棘手的问题，但很难常态化，长远看，还是要寻找长效化的方式。”马军说，“在西方主要是靠环境诉讼解决。”

在我国，2013年1月1日开始实施的《民事诉讼法》中就增加了一条对于公益诉讼的规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼。”

但由于民事诉讼法中对原告资格的限定，在一些环境污染案件中，一些环保组织向法院提起公益诉讼却很难立案，新增公益诉讼制度虽然做出了相关规定，但其中仍然存在问题。

在新的《环保法》下，环境公益诉讼制度得到了进一步的完善，新《环保法》对于环境公益诉讼的原告资格进行了进一步的界定，实践中的可操作性大大增强。同时，第五十八条公益诉讼条款中还首次将“破坏生态”的行为也纳入环境公益诉讼的范围。

“但是在我国诉讼的方式不能完全达成目标，还需要各界的广泛参与、进行监督。这方面就特别需要建立公开的机制。”马军说，而最终还是需要属地进行管理，地方能够严格执法。

为此，我国环境治理的一项重大制度创新——垂直管理改革正在推开。

2015年10月召开的十八届五中全会明确提出，“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理”。对此，环保业内普遍认为，环保监测监察垂直管理，将有效避免地方干预监测数据，并加强对地方的环保责任追究。

此前，国务院办公厅已经印发了《生态环境监测网络建设方案》，明确要求环保部适度上收国控点的生态环境监测事权，以更准确掌握全国生态环境质量状况。

2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。根据这份文件，改革后，市级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理，仍为市级政府工作部门；县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理，领导班子成员由市级环保局任免。另外，试点省份将市县两级环保部门的环境监察职能上收，由省级环保部门统一行使，通过向市或跨市县区域派驻等形式实施环境监察。

按照改革目标，到“十三五”末，全国省以下环保部门将按照新制度运行。垂直管理制度改革是从变革环境治理基础制度入手，解决制约环境保护的体制机制障碍，标本兼治加大综合治理力度，推动环境质量改善。

西南大学资源环境学院院长谢德体在接受界面新闻采访时表示，过去，环保部门的“帽子”是由地方政府给的，因此，难免在环境监管、追查责任方面轻描淡写，改革后，“帽子不再是地方政府给，所以，环保部门就不会像过去一样缩手缩脚，受地方官员影响。”

环境保护部宣传教育司巡视员刘友宾9月27日表示，环保垂改试点工作目前已取得明显成效。河北、重庆、江苏、山东、湖北、青海、上海、福建等8个试点省（市）均已完成方案制定工作，环保垂直管理制度已经落地见效。

但从总体上看，这一改革仍面临进一步加快推进的难度。

在环保部日前召开的部务会议暨2017年上半年环境经济形势分析与工作推进会上，环境保护部部长李干杰表示，“从环保领域改革推进看，省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点等工作推进比较缓慢。”

对此，环境保护部行政体制与人事司有关负责人此前接受媒体采访时也明确表示，垂直管理改革也是一件非常复杂的事，牵一发而动全身，不只是机构隶属关系的调整，也涉及地方政府层级间事权、政府相关工作部门间职能、环保系统内部职责运行关系等的调整，还需要对环境治理基础制度进行改革完善。