美国国务院日前宣布将正式退出联合国教科文组织（下称UNESCO）但保留观察员国地位，该决定将于2018年12月31日生效。其声明称，华盛顿决定退出UNESCO，源于美国拖欠5亿美元会费，及该组织持有“反以色列偏见”，亟需进行“根本性”改革。

就在美国宣布退出UNESCO数小时后，以色列总统内塔尼亚胡宣布以色列也将退出该组织，并赞扬美国的决定是“勇敢和有道义的”。

作为一个联合国专门机构，UNESCO最广为人知的功能是推广包括文化遗产和自然遗产在内的世界遗产保护，但其作出的诸多决定引起了以色列和美国的强烈不满，包括今年7月世界遗产大会将巴勒斯坦申报的希伯伦/哈利勒古城（Hebron/Al-Khalil Old Town）——一座位于以占巴勒斯坦南部的城市——列入世界遗产保护名录。

美国这一令人哗然的举动再次告诉我们：虽然UNESCO的主题是教育、科学与文化，但它始终被笼罩在政治的阴影之下。界面文化（公众号ID: Booksandfun）此前曾报道过，泛政治化成为UNESCO近年来面临的一个巨大挑战。比如在世界遗产委员会的各项会议中，国家议题的重要性越来越盖过对提名遗产地的特点、当地社区的福祉、原住民利益相关方的参与、遗址地过度开发利用等问题的切实讨论。在世界遗产委员会21个国家之间形成的政治战略同盟，让咨询委员会的意见越来越无足轻重。

美国虽然是UNESCO的创始成员国，但早在1984年，它就因“机构腐败和亲苏倾向”的理由退出过UNESCO，并在2003年急需获得伊拉克战争的国际支持之际重新加入。毫无疑问，“逃债”不是美国选择再次退出UNESCO的最重要理由，这一决定折射出的政治诉求与外交政策变化，更值得我们注意。

UNESCO与美国的外交政策

UNESCO（全称为“联合国教育、科学与文化组织”）成立于1945年11月16日，其宗旨是通过教育、科学及文化来促进各国之间合作，对和平与安全作出贡献，以增进对正义、法治及联合国宪章所确认的世界人民不分种族、性别、语言或宗教均享人权与基本自由的普遍尊重。

在成立之初，UNESCO拥有37个成员国。“在当时（UNESCO）基本可以算是一个西方组织，被西方国家的资金所控制。”美国北卡罗来纳大学政治学教授Jerry Pubantz曾经在接受《时代》杂志的采访时说。Pubantz是《为了创造一个新世界？美国总统与联合国》和《联合国百科全书》的联合作者，他指出，二战后欧洲教育系统致力于“去纳粹化”，而美国希望能确保欧洲会正确地讲述二战历史，这正是美国积极参与UNESCO创建的原因。而到了冷战正酣时期，美国官员则将UNESCO视作社会主义政治宣传时代中与之抗衡的言论自由宣传工具。

但也正是在1980年代，美国与联合国的关系发生了重要变化。

随着越来越多的亚非后殖民国家加入联合国，UNESCO也在二战后（特别是1960年代）目睹了成员国的急速增长——截至1983年7月，其成员国达到160个。因此，联合国系统的议程范围被大大拓宽，几乎可以与“发展问题”划为等号。

在第三世界国家（特别是更贫穷的小国）尤其希望加强联合国系统的影响力的同时，以美国为代表的发达国家开始对此表示怀疑和犹豫。在很多情况下，由第三世界国家组成的新多数派提出的优先考虑事项，被认为是在损害欧美发达国家少数派的利益。“新成员大多是非洲和亚洲新近摆脱殖民的独立国家，它们更不易支持美国提出的政策，而是偏向支持苏联集团的立场。”Pubantz说。因此，美国的政策制定者愈发担心无法在UNESCO发出美国的声音。

1983年，美国以UNESCO充满了反西方论调，危及新闻自由和自由市场、过于政治化为由，表达了退出UNESCO的意向，并在1984年正式退出。当时的美国国务院发言人容安澜（Alan D. Romberg）措辞强硬地声称，美国认为UNESCO“在处理几乎任何议题上都带着无谓的政治色彩，对自由社会，特别是自由市场和自由媒体的基本制度展现出敌意”。

《比较教育评论》（Comparative Education Review）期刊于1986年刊登的一篇文章认为，里根政府虽然批评UNESCO，但却没有展现出从内部重组UNESCO的合作意愿。与之相反的是，美国对UNESCO及其他联合国系统的批评可以说是“对美国领导多边合作、解决一系列复杂挑战的能力失去信心的表现”。

“在1980年代，里根政府的新策略方向开始浮出水面，他们认为从国际组织中抽身而出的政策能够改变那些组织的运行政策性质，从多国主义转向（新孤立主义的美苏之间）双边主义能够让美国在处理与联合国系统的关系时获得更多的筹码。”文章作者写道。

里根卸任后，重返UNESCO也未成为美国的优先考虑事项。美国弗吉尼亚大学历史学家Russell L. Riley指出，这是因为当时冷战已经结束，很多美国曾希望在UNESCO组织中发挥作用的原因已不复存在。而在里根的坚定支持者杰西·赫尔姆斯（Jesse Helms）主持参议院外交关系委员会的1990年代，回到UNESCO的提议也很难得到国会批准。

直到外交关系的天平再次发生倾斜，美国才重新加入了UNESCO。2002年9月11日，即9·11事件一周年之际，美国对外宣布了这一决定。很多学者认为此举是为了动员国际社会打击恐怖主义。“到了乔治·W·布什入主白宫的时候，UNESCO有反美偏见的感受已经消退了，”美国外交关系协会（The Council on Foreign Relations）高级研究员、新书《主权之战：调和美国与世界的关系》作者Stewart M. Patrick告诉《时代》杂志，“在乔治·W·布什支持下，美国重返UNESCO，因为没有人认为他会对联合国的全球主义者们和颜悦色。”

教科文组织与巴以冲突中的“美-以同盟”

美国宣布退出UNESCO事件背后的重要推手，是以色列与UNESCO日益恶化的紧张关系，而这也与以色列的“老对头”巴勒斯坦有关。

以色列坐落于地中海东岸，是当今世界唯一的犹太人国家。对于同一片土地，巴勒斯坦人同样拥有主权，并称之为巴勒斯坦。所谓的巴以冲突，指的就是谁能够主宰那片土地。

尽管犹太人和巴勒斯坦人都宣称自己与这片土地的渊源已有两千多年的历史，但目前的政治冲突是从20世纪早期开始的。逃离欧洲的犹太人渴望在当时为巴勒斯坦人聚集地的奥斯曼帝国控制区（日后成为英帝国控制区）建国，但遭到了巴勒斯坦人的抵抗。联合国的早期方案是将这片土地划为两个部分分给双方，但该计划流产。以色列与周边的阿拉伯国家因为领土争端发动过若干次战争，如今的国境线基本上是1948年和1967年两次战争后遗留下来的结果。

1967年的苏伊士战争对当下的巴以冲突格局特别重要，因为在那之后，以色列控制了约旦河西岸与加沙地带，而那也是巴勒斯坦的人口密集区。目前，约旦河西岸名义上由巴勒斯坦当局控制，却被以色列军队占领。越来越多的以色列平民在此定居，也在很大程度上妨碍了巴勒斯坦人在约旦河西岸的土地使用权。加沙由巴勒斯坦伊斯兰抵抗运动集团“哈马斯”控制，但遭到了以色列的封锁。以色列更曾在2014年7月至8月与哈马斯因和平谈判破裂发动过全面战争。今年4月23日，巴勒斯坦民族解放运动“法塔赫”与哈马斯达成一份和解协议，双方长达7年的内部分裂宣告结束，随后组建了“民族统一”联合政府。此举遭到了以色列的强烈反对。

美国与以色列保持着紧密的盟友关系，前者为后者提供了数以亿计的资金援助和强力的外交支持，但其背后的原因众说纷纭，一些较为认可的答案包括美国民众对以色列的支持、亲以游说团体的强大影响力，和美国和以色列在意识形态层面的亲近。

在以色列建国初期，美国与以色列的关系并没有那么好。时任总统艾森豪威尔在1956年苏伊士战争期间尤其敌视以色列，当时以色列与英国、法国联合攻打了埃及。

随着冷战一步步升级，美国开始将以色列视作在中东地区抵御苏联影响的防线，因此转而支持以色列。直到1973年，“美-以同盟”才因美国在一次阿拉伯奇袭中对以色列施以援手而得到巩固。

冷战后，美以两国紧密关系的基础明显地发生了变化。一些人认为这是因为美国与以色列有打击圣战主义的共同利益，另外一些人则认为美国领导者对民主政权有意识形态层面的亲近感。而一个最简单的解释或许是美国民众长期对以色列持有更加同情的态度。盖洛普的一项调研显示，从1990年到2017年，支持以色列的美国人比例一直远远高于支持巴勒斯坦的比例。

至今为止，美国已经给予了以色列大约1180亿美元的经济援助（大约每年30亿美元），在联合国安全理事会，美国投出的否决票中约有一半是为了阻止批评以色列的决议通过。

美国拖欠UNESCO5亿美元会费甚至也是“为了”以色列。2011年，UNESCO成为第一个给予巴勒斯坦正式成员国地位的联合国机构，以色列将此举视为UNESCO的反以色列立场。为此，美国宣布停止缴纳UNESCO会费，其一项于1990年代通过的修正案规定美国不得给予任何接受巴勒斯坦为正式成员的联合国机构资金支持，此举令UNESCO失去了约22%的运营预算。在连续两年未交会费后，美国于2013年失去了投票权。

“侠客岛”的一篇文章也指出，每年两次的UNESCO执行局会议都会讨论以色列占领下的巴勒斯坦遗产、教育的保护情况。每到这时，美国都会发动其他国家不要支持巴勒斯坦，但经常无法达到目的，因为很多发展中国家从感情上是支持巴勒斯坦的。

如今，特朗普政府做出的退出UNESCO决定，及以色列的随后跟进，把这6年来的争议和恶语相向带到了高潮，而特朗普政府提出的退出理由，遥遥呼应了1983年里根政府的退出宣言。不难看出，退出UNESCO是自特朗普上台后一系列排斥多边主义措施的最新行动，再次揭示了美国在外交政策和政治主张上的新风向。

在“独善其身”和“达济天下”之间，这个超级大国又一次做出了选择。

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