十八届五中全会公报提出，国家将实行“最严格的环境保护制度”，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。

“监测与监察执法都属于环保部门非常基础性的重要工作，省级统管的改革表明了中央打破地方保护主义的决心。”环保部的一位官员对21世纪经济报道表示。

一位地方环保部门的官员对21世纪经济报道分析，“此前十八届三中全会通过的《决定》曾经提出独立进行环境监管和行政执法，现在十八届五中全会更进一步，这将大大推动地方监测与监察执法的体制改革。”

省以下环境监测站垂直管理，打破地方行政干预

“所谓省以下环保监测机构垂直管理，是指市县环保部门下属的环境监测机构实行省级垂直管理。”前述环保部官员对21世纪经济报道解释。

目前省级环保厅局一般设有环境监测中心站，市级和县级环保局一般设有环境监测站，它们都是当地环保部门下属的事业单位。

“市和县环境监测站都由当地环保局直接领导，当地环保局是当地政府的一个行政部门，其职位、人事、工资、奖金、经费等均由当地政府和党委决定。”清华大学公共管理学院教授齐晔指出，这种管理体制导致市县政府在利益驱动下，有可能去干预环境监测机构的监测数据。

“实行垂直管理之后，市县环境监测站将由省级环境监测中心站统一管理，由省级财政对其经费予以保障，这样就摆脱了对市县政府财政的依赖，可减少市县的直接行政干预。”前述环保部官员解释。

另一位地方环保官员对21世纪经济报道表示，省以下环境监测机构垂直管理之后，环境监测中心站的编制会大大突破，省级财政需要大幅提高其预算保障金额。

21世纪经济报道获悉，市县环境监测机构实行省级统管之后，省级环境监测中心站可能统一参照公益一类事业单位进行管理。

与此同时，环保部正在研究制定《国家环境质量监测事权上收方案》，初步考虑在“十三五”的前三年内，通过“三步走”将国家环境质量监测网络中的环境质量国控点监测事权，上收至中央政府。

省以下环境监察执法垂直管理，面临人员编制难题

相比省以下环境监测机构垂直管理，省以下环境监察执法机构垂直管理要更复杂。

所谓环境监察，主要是在各级人民政府环保部门的领导下，依法对辖区内污染源排放污染物情况和对海洋及生态破坏事件实施现场监督、检查，并参与处理。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文解释，监察执法和监管执法有所不同，前者是指从上对下的监察，如抽查、巡查或者责任追究，但并不干预地方的监管执法权，后者是指当地环保部门负有的日常环境监管权限，如机动车排放管理、总量控制和发放排污许可证等。

21世纪经济报道获悉，一般在省级环保厅局设有环境监察执法总队，市环保局设有环境监察执法支队，在县环保局设有环境监察执法大队，它们都是当地环保部门下属的事业单位。

目前，一个省的环境监察执法队伍系统，规模不小，以中部某省为例，该省一共有4000多名环境监察执法人员。

“环境监察执法总队大约有50人，支队人员数量大约在20-40人不等，县级大队人员数量差异很大，少则几十人，多则几百人。”一位中部省份的省环保厅官员对21世纪经济报道介绍，在4000多人的队伍当中，大约有近千人没有正式的事业编制。

那么省级以下环境监察执法机构垂直管理，未来是将其全部改为公务员来管理，还是继续作为参公管理的事业单位人员来管理？

前述中部省份环保厅官员分析，如果不将其作为公务员来管理的话，其执法能力依然受限。“环境监察执法人员由于是事业单位编制，其执法权限来源于环保部门的委托，这在很大程度上影响了其执法权威。”

“如果将其改为公务员来的话，突然增加这么多公务员编制，也不大符合精简行政机构的改革方向。”该官员分析。

另一种可能的改革方案是延续此前的事业单位编制。这种方案需要解决“由于委托执法产生的执法权威低的老问题”以及“队伍中无事业单位编制的编外人员如何安置的新问题”。

该官员进一步指出，“初步判断，选择将其全部改为公务员编制的改革可能性比较小，很有可能采取继续保留事业编制的改革方案。”

同时，环境监察执法实行省级统管之后，人员分配也将是一个新问题。

“过去各地的环境监察执法人员都是由当地政府根据财政力量、重视程度和排污收费水平等综合因素确定的，各地的人员编制差别很大。”前述中部省份环保厅官员分析，建议在省级统管之后，省环境监察执法总队按照各地监察执法任务，尤其是重点污染源的数量，来合理分配这些监察执法人员。

此外，也有地方环保官员对21世纪经济报道表示不解，“省里面统管了市县的监测和监察执法，那么市县靠什么去依据环保法对当地环境质量负责？省内环保系统垂直管理的部分与属地管理的部分如何有效去协调？”