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新一轮财税体制改革怎么干?调动地方政府积极性或是关键

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新一轮财税体制改革怎么干?调动地方政府积极性或是关键

新一轮财税体制改革要以调动地方政府干事创业、创造财富、发展经济的积极性作为核心内容。

2022年4月20日,江苏南通,国家税务总局如皋市税务局办税服务厅工作人员正在辅导企业办理退税减税业务。图片说明:人民视觉

记者 王珍

去年12月召开的中央经济工作会议对2024年的财政政策进行了安排部署,明确提出谋划新一轮财税体制改革。1月7日,在中国人民大学财税研究所主办的中国财政政策论坛2024年第1期(总第9期)研讨会上,与会专家指出,新一轮财税体制改革要以调动地方政府干事创业、创造财富、发展经济的积极性作为核心内容。

在此基础上,引导地方政府职能合理转变,鼓励地方政府发展创新、符合经济发展理念的产业,实现创新驱动战略等。此外,改革的目标还包括增强财政可持续性、化解地方债务风险;厘清政府与市场关系,界定政府职责与规模,优化央地关系。

改革核心是调动地方政府的积极性

国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长、研究员冯俏彬表示,新一轮财税体制改革要释放地方政府和市场主体的活力,并且要瞄准中国式现代化目标,结合经济、人口、社会等经济社会的变化来进行改革。

“如何稳住中国经济增长的基本节奏,是财税改革最大、也是最直接的背景。当前地方政府的活力不足很明显,已经成为财政体制改革当中要去解决的问题。”她说。

冯俏彬建议,新一轮财税体制改革要以调动地方政府干事创业、创造财富、发展经济的积极性作为核心内容,以瞄准全国统一大市场建设为基本方向,同时考虑当前财政运行过程中出现的各种复杂现实问题,一并进行推进。

粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒也认为,当前地方财力不够协调,地方税体系尚未建立,有待另谋出路,有必要建立更具激励相容的制度体系,进一步发挥地方政府的积极性。

中国人民大学财税研究所执行所长、财政金融学院教授吕冰洋强调,激发地方政府积极性要“因时代变化而变化”。“(上世纪)八十年代地方政府积极性主要是‘办属于我的企业’,分税制改革以后地方政府积极性转变为‘办到我这里投资的企业’,积极性的内涵很丰富。”

“引导地方政府职能合理转变,不是一味促进制造业或重化工业投资,而是鼓励地方政府发展创新、符合经济发展理念的产业,实现创新驱动战略等。”

稳定宏观税负

2016年以来,在大规模减税降费的推动下,我国宏观税负持续下行。2022年2月,时任财政部部长刘昆在谈及近些年减税降费政策实施成效时表示,按国际可比口径计算,我国宏观税负水平从2016年的28.1%降至2021年的25.4%,税收占国内生产总值比重从2016年的17.5%降至2022年的13.8%,处于世界较低水平。

宏观税负,是指一国在一定时期政府收入占经济总量的比重,体现政府在国民收入分配中所占的份额,及政府与企业、居民个人之间占有和支配社会资源的关系。宏观税负并非越低越好,过低的宏观税负会影响到财政可持续性。因此,近两年来,相关部门和财税专家就表示,要稳定宏观税负。

吕冰洋指出,过去十年,我国宏观税负总体上处于持续下行的态势,无论是税收占GDP的比重还是一般公共预算收入占GDP的比重,在过去十年累计下降接近10个百分点,这使得财政收支的汲取能力明显下降。

“现行区域优惠政策过多,税收‘洼地’的存在造成税基侵蚀,大量税收优惠干预了市场效率和公平,不利于构建统一国内大市场。”他说。

中国人民大学财税研究所所长、财政金融学院副院长马光荣在会上发言时说:“不仅是站在当前,如果按照未来经济发展的一般规律,现有的宏观税负可能难以支撑未来经济发展对公共品的需求。”

在稳定宏观税负的问题上,他提出,必须提高“两个比重”,一是提高财政收入占GDP的比重,二是提高中央财政收入占全部财政收入的比重。此外,在税制改革的大方向上要提高直接税的比重,其中对个人所得税而言,要加强个税对财产所得的调节,适当降低劳动所得税负,将个人经营所得纳入综合所得范围。

力促财政可持续

防范和化解地方政府债务风险是近两年政府工作的重点内容之一。地方政府债务风险是多方面问题的综合体现,包括财政收入增速下降、支出责任过大、支出效率低下、监管失效等等。 

罗志恒认为,新一轮财税体制改革要通过体制机制改革解决财政可持续性问题,避免地方政府陷入财政危机。长期来看,要站在国家治理和国家战略的高度,围绕促进推动高质量发展、构建统一大市场、共同富裕、统筹发展与安全等战略任务,构建新的财政和税收制度。

吕冰洋指出,近十年来,我国财政收入增长速度低于GDP增长速度,导致财政可持续性在下降,债务压力扩大,地方债风险不断累积,这种情况下财税体制改革需要统筹财政资源,提高财政支出效率,改革社会保障制度等。

他建议,在政策空间不断缩小的情况下,需要用财政体制来调动各方的积极性。在预算制度改革方面,实施全面规范、公开透明的预算制度;加强人大的预算监督;全面实施绩效管理;落实中期财政规划,建立跨年度预算平衡机制。

马光荣强调,优化债务管理的核心是继续“开好前门,堵好后门”。“前门可以开得更大一些,进一步增加专项债额度,健全政府债券分配机制。堵后门要建立管控隐性债务的长效机制,在化解存量的同时又能够遏制增量。”

厘清央地财关系

2024年是分税制改革三十周年,与会人士普遍认为,厘清政府与市场的关系、合理划分央地财权和事权是新一轮财税体制改革的重点。

马光荣指出,新一轮财税体制改革的必要性在于牵引出政府与市场关系的改革,优化中央与地方关系。应实质性推动事权划分改革、推动地方税体系建设、完善转移支付制度。

“从财政数字上来看,过去这些年尽管一直在提部分事权要上移中央,但中央财政支出所占比例过去十年基本没有变,仍然处于14%的低水平。”他说,未来中央要切实承担起更多的事权,通过实体化机构的改革,真正承担起职能责任。

罗志恒指出,政府与市场关系和边界不清,导致政府兜底责任不断扩张,容易产生有限财力与无限支出责任间的矛盾,不利于发挥有效市场与有为政府的共同作用。中央与地方事权和支出责任划分不清,地方政府承担过多的事权和支出责任,中央支出占比远低于国际平均水平,在“中央决策、地方执行”制度体系下地方政府债务持续攀升。

他建议,未来要进一步厘清政府与市场关系,界定政府职责与规模;逐步上收事权和支出责任至中央政府,减轻地方政府的支出责任和财政压力。

近年来,中央财政在财力紧张的情况下,通过优化支出结构加大对地方转移支付力度。2023年,中央对地方转移支付规模首次超过10万亿元。

罗志恒认为,当前中央对地方转移支付规模已突破10万亿元,转移支付规模过大容易产生效率损失以及地方政府的道德风险,甚至是逆向激励。但是,不加大对基层转移支付,又不利于地方“三保”(保基本民生、保工资、保运转),必须通过改革打破走出这个循环。

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新一轮财税体制改革怎么干?调动地方政府积极性或是关键

新一轮财税体制改革要以调动地方政府干事创业、创造财富、发展经济的积极性作为核心内容。

2022年4月20日,江苏南通,国家税务总局如皋市税务局办税服务厅工作人员正在辅导企业办理退税减税业务。图片说明:人民视觉

记者 王珍

去年12月召开的中央经济工作会议对2024年的财政政策进行了安排部署,明确提出谋划新一轮财税体制改革。1月7日,在中国人民大学财税研究所主办的中国财政政策论坛2024年第1期(总第9期)研讨会上,与会专家指出,新一轮财税体制改革要以调动地方政府干事创业、创造财富、发展经济的积极性作为核心内容。

在此基础上,引导地方政府职能合理转变,鼓励地方政府发展创新、符合经济发展理念的产业,实现创新驱动战略等。此外,改革的目标还包括增强财政可持续性、化解地方债务风险;厘清政府与市场关系,界定政府职责与规模,优化央地关系。

改革核心是调动地方政府的积极性

国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长、研究员冯俏彬表示,新一轮财税体制改革要释放地方政府和市场主体的活力,并且要瞄准中国式现代化目标,结合经济、人口、社会等经济社会的变化来进行改革。

“如何稳住中国经济增长的基本节奏,是财税改革最大、也是最直接的背景。当前地方政府的活力不足很明显,已经成为财政体制改革当中要去解决的问题。”她说。

冯俏彬建议,新一轮财税体制改革要以调动地方政府干事创业、创造财富、发展经济的积极性作为核心内容,以瞄准全国统一大市场建设为基本方向,同时考虑当前财政运行过程中出现的各种复杂现实问题,一并进行推进。

粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒也认为,当前地方财力不够协调,地方税体系尚未建立,有待另谋出路,有必要建立更具激励相容的制度体系,进一步发挥地方政府的积极性。

中国人民大学财税研究所执行所长、财政金融学院教授吕冰洋强调,激发地方政府积极性要“因时代变化而变化”。“(上世纪)八十年代地方政府积极性主要是‘办属于我的企业’,分税制改革以后地方政府积极性转变为‘办到我这里投资的企业’,积极性的内涵很丰富。”

“引导地方政府职能合理转变,不是一味促进制造业或重化工业投资,而是鼓励地方政府发展创新、符合经济发展理念的产业,实现创新驱动战略等。”

稳定宏观税负

2016年以来,在大规模减税降费的推动下,我国宏观税负持续下行。2022年2月,时任财政部部长刘昆在谈及近些年减税降费政策实施成效时表示,按国际可比口径计算,我国宏观税负水平从2016年的28.1%降至2021年的25.4%,税收占国内生产总值比重从2016年的17.5%降至2022年的13.8%,处于世界较低水平。

宏观税负,是指一国在一定时期政府收入占经济总量的比重,体现政府在国民收入分配中所占的份额,及政府与企业、居民个人之间占有和支配社会资源的关系。宏观税负并非越低越好,过低的宏观税负会影响到财政可持续性。因此,近两年来,相关部门和财税专家就表示,要稳定宏观税负。

吕冰洋指出,过去十年,我国宏观税负总体上处于持续下行的态势,无论是税收占GDP的比重还是一般公共预算收入占GDP的比重,在过去十年累计下降接近10个百分点,这使得财政收支的汲取能力明显下降。

“现行区域优惠政策过多,税收‘洼地’的存在造成税基侵蚀,大量税收优惠干预了市场效率和公平,不利于构建统一国内大市场。”他说。

中国人民大学财税研究所所长、财政金融学院副院长马光荣在会上发言时说:“不仅是站在当前,如果按照未来经济发展的一般规律,现有的宏观税负可能难以支撑未来经济发展对公共品的需求。”

在稳定宏观税负的问题上,他提出,必须提高“两个比重”,一是提高财政收入占GDP的比重,二是提高中央财政收入占全部财政收入的比重。此外,在税制改革的大方向上要提高直接税的比重,其中对个人所得税而言,要加强个税对财产所得的调节,适当降低劳动所得税负,将个人经营所得纳入综合所得范围。

力促财政可持续

防范和化解地方政府债务风险是近两年政府工作的重点内容之一。地方政府债务风险是多方面问题的综合体现,包括财政收入增速下降、支出责任过大、支出效率低下、监管失效等等。 

罗志恒认为,新一轮财税体制改革要通过体制机制改革解决财政可持续性问题,避免地方政府陷入财政危机。长期来看,要站在国家治理和国家战略的高度,围绕促进推动高质量发展、构建统一大市场、共同富裕、统筹发展与安全等战略任务,构建新的财政和税收制度。

吕冰洋指出,近十年来,我国财政收入增长速度低于GDP增长速度,导致财政可持续性在下降,债务压力扩大,地方债风险不断累积,这种情况下财税体制改革需要统筹财政资源,提高财政支出效率,改革社会保障制度等。

他建议,在政策空间不断缩小的情况下,需要用财政体制来调动各方的积极性。在预算制度改革方面,实施全面规范、公开透明的预算制度;加强人大的预算监督;全面实施绩效管理;落实中期财政规划,建立跨年度预算平衡机制。

马光荣强调,优化债务管理的核心是继续“开好前门,堵好后门”。“前门可以开得更大一些,进一步增加专项债额度,健全政府债券分配机制。堵后门要建立管控隐性债务的长效机制,在化解存量的同时又能够遏制增量。”

厘清央地财关系

2024年是分税制改革三十周年,与会人士普遍认为,厘清政府与市场的关系、合理划分央地财权和事权是新一轮财税体制改革的重点。

马光荣指出,新一轮财税体制改革的必要性在于牵引出政府与市场关系的改革,优化中央与地方关系。应实质性推动事权划分改革、推动地方税体系建设、完善转移支付制度。

“从财政数字上来看,过去这些年尽管一直在提部分事权要上移中央,但中央财政支出所占比例过去十年基本没有变,仍然处于14%的低水平。”他说,未来中央要切实承担起更多的事权,通过实体化机构的改革,真正承担起职能责任。

罗志恒指出,政府与市场关系和边界不清,导致政府兜底责任不断扩张,容易产生有限财力与无限支出责任间的矛盾,不利于发挥有效市场与有为政府的共同作用。中央与地方事权和支出责任划分不清,地方政府承担过多的事权和支出责任,中央支出占比远低于国际平均水平,在“中央决策、地方执行”制度体系下地方政府债务持续攀升。

他建议,未来要进一步厘清政府与市场关系,界定政府职责与规模;逐步上收事权和支出责任至中央政府,减轻地方政府的支出责任和财政压力。

近年来,中央财政在财力紧张的情况下,通过优化支出结构加大对地方转移支付力度。2023年,中央对地方转移支付规模首次超过10万亿元。

罗志恒认为,当前中央对地方转移支付规模已突破10万亿元,转移支付规模过大容易产生效率损失以及地方政府的道德风险,甚至是逆向激励。但是,不加大对基层转移支付,又不利于地方“三保”(保基本民生、保工资、保运转),必须通过改革打破走出这个循环。

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