记者 王珍

地方政府预算报告显示，2023年，全国31省（自治区、直辖市）中，有29个省份地方政府债务率比上年上升，升幅多在20-40个百分点。

分析师指出，去年地方政府债务率普遍上升，主要是化债背景下债务余额增长较快，以及房地产行业持续下行导致政府性基金预算收入下滑所致。

地方政府债务率是地方政府债务余额和综合财力之比，是衡量地方政府财政健康程度的重要指标。为简化计算，这里的综合财力只包含一般公共预算收入和政府性基金收入，未将税收返还和转移支付考虑在内。

31省中，有29个省份的债务率比上年上升，其中，广西、湖南和安徽三省升幅最大，均超过50个百分点。

中诚信国际研究院研究员闫彦明对界面新闻表示，去年地方政府债务率普遍上升，原因主要有两个。一是，分子端地方政府债务余额均较上年有所增长，且增速较快。除了积极财政下新增债务限额维持高位外，还与一揽子化债推进下超万亿特殊再融资债券的发行有一定关系。

去年10月，用于置换地方政府隐性债务的特殊再融资债券重启发行，截至去年末，这类债券共发行近1.39万亿元。 

“特殊再融资债的发行需要盘活使用此前结余的地方政府债务限额，去年四季度，除了北上广等少数省份，其余省份均发行了特殊再融资债，用于偿还隐性债务及拖欠企业账款，一定程度上导致地方政府债务余额快速增加。”闫彦明说。

就广西、湖南来看，闫彦明指出，去年四季度，湖南、广西分别发行了1122亿元、623亿元的特殊再融资债，发行规模分别位居全国第4、第10位，叠加地方新增债务限额保持较高水平的影响，两省地方政府债务余额均增长超18%，增速分别位居全国第12、第9位。

闫彦明指出，地方政府债务率上升的另外一个原因则是政府性基金预算收入下滑。从分母端综合财力看，2023年，31省一般公共预算收入均实现增长，但是，31省中，只有9个省份政府性基金预算收入实现了增长。

政府性基金预算收入下滑的主因在于“卖地收入”下降。受房地产市场持续低迷的影响，2023年，全国政府性基金预算收入70705亿元，同比下降9.2%。其中，国有土地使用权出让收入57996亿元，同比下降13.2%。 

按照广义财政收入（一般公共预算收入+政府性基金预算收入）计算，2023年，31省中，有10个省份广义财政收入出现下降，另外，山西和上年基本持平。

仍以广西、湖南来看，闫彦明指出，两省政府性基金预算收入同比分别下降20.8%、17.8%，降幅分别位居全国第5、第7位，受此影响，两省广义财政收入分别下降2.9%、4.5%，下滑幅度位居全国第5、第6位。

31省中，仅有吉林和西藏两地的债务率有所下降，这主要得益于两地政府性基金收入在上年低基数的基础上快速增长。2023年，吉林和西藏政府性基金收入同比分别增长61.1%、15.6%，广义财政收入分别增长36.7%、29.2%。虽然两省政府债务余额增长速度也较快，分别增长23.8%、20.0%，但都低于广义财政收入增速。 

截至2023年末，31个省中，有14个省份的政府债务率超过300%，其中，青海的债务率高达739%，是全国债务率最高的省份，此外还有4个省份债务率超过500%，分别是黑龙江、吉林、甘肃、云南。

有效化解地方债务风险是近年来财政工作的关键任务之一。2023年12月的中共中央政治局会议和中央经济工作会议都提出“持续有效防范化解重点领域风险，坚决守住不发生系统性风险的底线”。今年3月全国“两会”期间发布的《政府工作报告》亦强调，统筹好地方债务风险化解和稳定发展，落实一揽子化债方案，是确保经济持续健康发展的关键。

3月22日，国务院召开防范化解地方债务风险工作视频会议，中共中央政治局常委、国务院总理李强在会上强调，进一步强化责任意识和系统观念，更好统筹发展和安全，持续推进地方债务风险防范化解工作。 

3月27日，青海全省防范化解地方债务风险工作视频会议提出，要持续深入化解地方政府债务，严肃财经纪律，坚决落实过紧日子要求，严控一般性支出；持续深入化解融资平台债务，及早处置化解高风险平台债务，加强新增融资管理，分类推动融资平台改革转型；持续深入清理拖欠企业账款，加大拖欠账款落实力度，加力推动实现“连环清”；持续深入化解非融资平台债务风险，明确化债路径，加大金融支持，防范潜在风险。会议还强调，要建立高效的政府债务管理机制，完善规范的投融资机制，健全系统的项目投资管理机制，坚决阻断违规举债、变相举债的路。

甘肃省政府也在全国“两会”后就防范化解债务风险作出部署，提出统筹好地方债务风险化解和稳定发展，全面落实一揽子化债方案，建立全口径地方债务监测监管体系；积极筹措资金，及时偿付政府法定债务本息，逐步压降隐性债务规模；加强财政资源统筹，推进“财政+国资”模式，挖掘国有资产潜力。

今年以来，已有贵州、河北、天津三个省份发行约795亿元特殊再融资债券，发行进度低于预期。

东方金诚国际信用评估有限公司研究发展部总监冯琳对界面新闻表示，随着本轮化债持续推进，2024年特殊再融资债继续发行，但规模存在不确定性，估计将在1.0万亿-1.5万亿元左右。

国联证券分析师王宇鹏在研报中指出，从各省2024年财政预算报告来看，2024年化债工作基本是围绕2023年提出的一揽子政策继续落实，部分省份提出等待及积极争取中央政策机遇，或许预示着后续会有新的全国性化债政策出台。

我国地方债实行限额管理，地方债余额限额由上一年的余额限额和当年的新增限额之和决定。因此，特殊再融资债理论上的发行上限即为各地地方政府的限额与余额之差。截至2023年末，地方政府债务余额407372.9亿元，限额为421674.3亿元，二者之差为1.43万亿元，这也是特殊再融资债理论上的最大发行额。值得注意的是，这一差额比2022年末的2.6万亿元缩小了近1.2万亿元。

远东资信评估有限公司研究与发展部研究员张妍在近期的一份研报中指出，我国地方政府隐性债务规模估算在50万亿元左右，相比之下，特殊再融资债券体量较小，通过发行长期限、低利率的特殊再融资债仅能帮助地方政府缓解短期偿债压力，长期来看，化解城投债等隐性债务还需要其他举措。

她举例称，地方政府可以与全国性或区域性金融机构协调，推动金融机构降息展期；或出让部分上市公司股权、盘活存量资产，降低财政收支不平衡的压力，提升财政的可持续能力。但更重要的是城投公司市场化转型，这是消化存量债务的最终途径路径。

张妍指出，特殊再融资债属于再融资债，是地方政府显性债务，通过用其置换地方政府的隐性债务，实际上是将地方政府的隐性债务显性化。虽然在一定程度上降低了隐性债务，但是地方政府的显性债务增加了，地方政府的整体债务规模并没有降低。

“推进城投平台公司市场化转型，剥离其帮助地方政府融资的职能，是从源头上防范地方政府隐性债务风险的重要措施，也是促进企业健康、持续发展的重要路径。地方政府可以加强引导城投公司市场化转型，根据各地城市发展需求和发展趋势，引导城投公司市场化运营参加市场化业务，增强城投公司的自身‘造血’能力，降低其对地方政府财政资金的依赖程度。”她说。