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【深度】美国退群日本扛旗 新版TPP会对中国产生什么影响?

中国与全球化智库主任王辉耀认为,CPTPP如果生效,会对中国会产生一定影响,但关键要看RCEP能否尽快达成。

11月11日,越南岘港,日本经济再生担当大臣茂木敏充与越南工贸部长陈俊英在越南岘港举行新闻发布会,两人共同宣布除美国外的11国就继续推进TPP正式达成一致。图片来源:视觉中国

在11月10-11日举行的APEC会议期间,11个太平洋沿岸国家发表联合声明称,已经达成新的TPP框架协议。这表明,由日本牵头、没有美国参与的亚太11国自由贸易圈接近成型。

新的TPP协议依托旧版协议,为多边贸易提供了一个高标准框架。与旧版一样,新版TPP的最终生效可能会塑造未来亚太、乃至全球的多边贸易格局,也会影响中国在亚太地区的贸易战略布局。

新旧TPP有何不同?

根据联合声明,新达成的TPP更名为“全面且先进的TPP”(Comprehensive Progressive TPP,简称CPTPP),参与国为日本、澳大利亚、加拿大、马来西亚、墨西哥、新西兰、新加坡、越南、秘鲁、文莱和智利。

CPTPP几乎是TPP的翻版,唯一的变化是冻结了TPP中20项条款,其中11项与知识产权保护有关。中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员苏庆义在接受界面新闻采访时称,削减或冻结的部分内容主要是在之前谈判时美国比较强烈的诉求,当时TPP 11国做了让步,而现在美国退出,这些章节自然会被冻结。

由于美国在创新领域居全球领先地位,知识产权保护是美国在TPP谈判中的重点,有关知识产权的第18章也是TPP最长的一章。

而在美国的强势推动下,TPP中的一些知识产权保护条款比世界贸易组织(WTO)管辖下的《与贸易有关的知识产权协定》(Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights,简称TRIPs)标准更高、更为严格。

以TPP对生物制药测试数据排他性期限的规定为例,为了保护新药申请人,美国现行法律给予品牌生物制剂长达12年的排他性保护期,这比所有其他TPP国家的期限都要长。在TPP谈判过程中,美方代表极力推动尽可能延长排他性期限,但最终各方达成妥协,规定排他性期限为5年,最长为8年。而新达成的CPTPP框架协议取消了TPP有关知识产权保护中这项最具争议的条款。

此外,CPTPP还取消了有关知识产权保护的一章。根据TPP规定,对知识产权的保护期限为作者在世以及死后至少70年,这比TRIPs所规定的50年要长。

CPTPP冻结的另外一项知识产权规定,是有关保护带加密程序卫星和有线电视信号的三项条款。其中一条规定,对盗用商业机密的一方进行刑事处罚,对破解通过卫星及有线电视所传输的加密信号的一方进行刑事和民事处罚。

除知识产权外,其他被冻结条款所涉及的领域还有配送、投资、电信等。比如,被冻结的第5章是有关配送,由于配送对维持美国企业、尤其是中小企业的竞争力至关重要,因此,TPP第五章第七条(f)项规定,在一般情况下,不对特定价值及以下的配送征收关税,此外,各方还要定期评估这一价值标准,以将通胀等因素考虑在内。

CPTPP还冻结了有关电信领域争端解决的条款。TPP第13章第21条1(d)款规定,假如受法律保护的电信企业之利益受到了TPP协议签署国国内监管机构所做决议或决定的负面影响,该企业可以对相关决议或决定提出申诉。

大多数国家的电信部门都是垄断行业,这些行业一般会受到相关法规或条例的严格控制,被冻结的第13章第21条1(d)款旨在支持外国电信运营商挑战TPP签署国国内监管机构制定的决议,从而保护这些外国电信供应商的利益。

扛起复活大旗 日本有什么盘算?

自美国总统特朗普今年1月签署行政命令退出后,日本便扛起了复活TPP的大旗,积极推动达成新协议。中国与全球化智库(CCG)主任王辉耀称,日本此举实际上意在争夺亚太经贸主导权,或者在亚太地区制定贸易游戏规则的领导权。此外,现有的TPP构架非常完备,日本能够相对更容易主导TPP剩余国家达成新的协议。

苏庆义也认为,日本之所以积极主动推动CPTPP在于希望其在亚太区域经济一体化中发挥更主动重要的作用,通过贸易协定促进自身经济发展。

澳大利亚新南威尔士大学(University of New South Wales)教授莫尔干(Aurelia George Mulgan)撰文称,日本从CPTPP中获得的其他好处并不亚于其口头上所宣称的经济和贸易利益。他表示,日本除了希望领导亚太地区贸易规则制定,在亚太地区建立一个基于规则的秩序,以此抗衡中国外,还希望将CPTPP作为亚太地区其他大型贸易协定的范本,比如正在谈判中的“区域全面经济伙伴关系”(简称RCEP)。

此外,日本还欲通过尽快达成CPTPP来支持贸易多边主义,打击贸易双边主义,回避美国欲与其达成双边贸易协定的要求。

特朗普政府目前要求与日本达成双边贸易协议,以提高对日本汽车、牛肉、制药等的市场准入水平。而日本担心在与美国进行双边贸易谈判时需要做出比12国进行TPP谈判时更大的让步。

日本支持多边贸易,因为正如日本副首相兼财务大臣麻生太郎所说,多边贸易更容易在日本国内获得支持,因为在一些敏感领域允许更大市场准入所带来的损失,会在其他许多市场中得到补偿,而不是仅在美国这样的单一市场。

加拿大关键时刻为何“掉链子”?

美国退出后,加拿大成为TPP中仅次于日本的第二大经济体。鉴于最初加入TPP主要是考虑到美国在场,以及TPP未完全反映加拿大总理特鲁多政府包括劳工、文化保护规定等在内的一些贸易重点,在CPTPP框架协议达成前最后一刻,加拿大以缺席部长级会议来表明自己的强硬立场,以换取其他协议方的更多妥协。

11月10日举行的TPP 11国部长级关键会议原计划宣布11国已经达成部长级框架协议,但加拿大代表当天上午却意外缺席。据日经亚洲评论报道,在日本首相安倍晋三与特鲁多下午进行了长达近一个小时的会谈后,各国代表在当天晚间得以再次会晤,并最终同意达成部长级框架协议。

实际上,特鲁多当周早些时候就已经表示,加拿大不会匆匆达成一项不符合加拿大和加拿大人民最佳利益的协议。

有分析认为,加拿大态度强硬的背后有诸多原因,包括即将到来的大选压力,加拿大希望在与美国、墨西哥正在进行的北美自由贸易协定(NAFTA)谈判中扮演更加强硬的角色等。加拿大渥太华大学法学院教授盖斯特(Michael Geist)还撰文称,加拿大在CPTPP谈判中态度强硬是为了在知识产权、文化和汽车领域获得其他方更大的妥协。

除冻结TPP原有的20条内容外,CPTPP框架协议还包括四项待确定条款,其中一项便是加拿大积极倡导的文化例外(Cultural Exception)。

文化例外原则是一种为了保护本国的文化不被其他文化侵袭而制定的政策,它最早源于1990年代初,当时在关贸总协定(GATT)谈判中,法国意识到国家和民族文化独立的重要性,因此提出反对把文化列入一般性服务贸易。

同处北美,同是移民国家,加拿大与美国在文化上的差异非常小,加拿大因此对于自己的文化独立性格外敏感,对于美国的文化入侵也分外警惕。于是,在反对美国文化入侵、坚持“文化多样化”原则方面,加拿大成为法国的坚定盟友。与法国一样,加拿大也对本国文化产业采取补贴、减免税收等多种扶持措施。由于缺少对文化的强有力保护,TPP偏离了加拿大一贯以来的文化例外主张。

盖斯特指出,加拿大是TPP协议的后来者,是在基本的框架已经达成、数章协议内容已经敲定的情况下才加入TPP。实际上,在哈勃政府意识到处于美国参与的贸易协议之外会给加拿大带来风险后,TPP才变成加拿大的贸易重点。加拿大政府当初决定加入TPP主要是出于防御性目的,因为一些研究显示,加入TPP仅会给加拿大带来很少的经济利益。

现在美国已经退出TPP,加拿大加入TPP的首要战略目的也已经不存在。而鉴于加拿大目前已经与墨西哥、智利、秘鲁等TPP国家签订了自由贸易协议,加入目前的TPP只会在与日本贸易方面给加拿大带来一些利益。

美国会“回心转意”吗?

日本原本期待和美国一起通过TPP缔结更为紧密的同盟关系。在美国退出后,日本仍抱有很强的期待,希望美国回心转意。不过,特朗普在本月初访问日本时重申,美国不会重返TPP。

王辉耀认为,美国可能会回归TPP,即使特朗普政府选择不再加入TPP,下一届政府也可能选择回归,因为TPP原本就是按照美国的标准和要求、在美国的主导下达成。而即便美国不回归,TPP达成的标准也会被采纳到美国的对外贸易体系。也就是说,不管以什么形式,CPTPP都会有美国参与的成分。

新加坡国立大学高级访问学者卡普里(Alexander Capri)告诉界面新闻,美国有可能回归TPP,目前的TPP 11国也希望美国回来。不仅是为了能加入全球最大的市场,同时也希望美国能发挥敦促各方遵守CPTPP标准的作用。广泛认为,特朗普的任期只会持续一届,之后,下任美国政府和国会将重新考虑这一问题。

苏庆义也指出,目前看来,特朗普任期内重新加入TPP的可能性很小。如果以后换了总统,则需要根据新总统的执政理念来判断美国是否会再次加入。

CPTPP对中国的亚太贸易格局影响几何?

TPP最初由奥巴马政府提出,被视为美国“重返亚洲”战略的一部分,它一定程度上旨在遏制中国在亚太贸易中发挥主导作用。TPP初始12国GDP占全球的40%,12国之间的贸易占全球贸易总量的20%,而中国与这12个国家有着密切的贸易联系,因此,此前专家预期,TPP的达成将对中国的出口贸易和经济产生诸多冲击。

根据美国国会下属顾问机构——美中经济安全审查委员会(USCC)2016年的研究报告,在RCEP达成、TPP失败的情况下,中国经济将受益880亿美元,而如果RCEP与TPP同时达成,中国经济会受益720亿美元,而如果RCEP失败,TPP达成,中国将损失220亿美元。

CPTPP 11国GDP约占全球总量的14%,11国之间的贸易占全球贸易额的15%,因此,尽管没有美国参与,CPTPP对中国经济以及中国在亚太地区经贸格局的影响仍然不可低估。卡普里认为,CPTPP是这些国家先发制人,以应对中国不断上升的经济和地缘政治影响力。通过实施CPTPP,11个国家建立起了一个可与中国竞争的框架,虽然他们中的一些也会加入RCEP。

王辉耀表示,CPTPP如果生效,会对中国会产生一定影响,但关键还要看RCEP能否尽快达成。RCEP目前有16个国家,即东盟十国加上中国、韩国、日本、印度、澳大利亚和新西兰。在目前有了CPTPP的情况下,日本、印度等国家加入RCEP的积极性可能下降。此外,因为CPTPP是一个更高层次的区域贸易协定,它的达成表明亚太范围内形成了一个11国的自由贸易圈,这对现有的亚太贸易体系会带来一定冲击。

RCEP目前已经进行了20多轮会谈,但许多细节仍然在谈判中,也没有明确的时间表,几近成型的CPTPP给RCEP树立了高标准,而其中一些高标准可能并不适合中国目前的发展状况。

卡普里认为,CPTPP生效将对中国产生极大影响。即便目前没有美国直接参与,CPTPP框架也十分亲西方,其中提出的许多贸易实践和价值与中国目前实施的经济政策以及发展计划相冲突,比如,有关数据隐私、数据安全和知识产权保护等方面的条款。此外,CPTPP中还包含有关国有企业如何运营的严格条款。

在11日下午举行的中方APEC代表团吹风会上,有记者问及,中方是否担心各国就TPP达成框架协议会对中方一贯持支持态度的RCEP造成影响。对此,中国外交部国际经济司司长张军回应称,中方并没有对TPP的成果给予太多关注,也不认为RCEP会受到TPP的影响。

菲律宾前央行行长Jose Cuisia Jnr表示,因为有中国和印度参与,RCEP可能会成为比CPTPP更加成功的贸易协定。

至于中国会不会加入CPTPP,卡普里认为,中国加入CPTPP虽然并非没有可能,但目前来看是不太可能。因为,中国要加入这一协议,必须接受CPTPP对提高国企透明度、非常严格的劳工及环境标准等的规定。此外,中国还必须要对工业政策、企业补贴、数据隐私、IP等领域的政策做出一些改变。

王辉耀则表示,他赞同中国外交部的观点,即任何多边贸易安排都应该符合开放的标准,所以,CPTPP应该是一个开放的平台,它应该欢迎中国的加入。而如果时机成熟,中国也可以考虑加入CPTPP。因为澳大利亚、新西兰、智利、日本等TPP国家都曾提到过希望中国加入。

此外,中国的最终目标是发展亚太自由贸易协定(Free Trade Agreement Asia Pacific ,简称FTAAP),而加入CPTPP后,可以参与主导亚太经贸一体化,还可以吸收其更高层次开放的经验,推动CPTPP与RCEP的整合,加快亚太自贸区建设的启动与发展。

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