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马亮:欠发达地区如何突围治理困境跳出贫困陷阱?

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马亮:欠发达地区如何突围治理困境跳出贫困陷阱?

欠发达地区所需要的药方,可能不是发达地区目前津津乐道的规范做法,而是它们过去行之有效而如今不受欢迎的策略。

2018年4月4日,航拍镜头下的甘肃折达公路考勒隧道口及周边环境。近日,这条扶贫公路被曝出存在质量问题。图片来源:视觉中国

(本文作者马亮为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授。文中所述仅代表个人观点)

目前,全国各地政府都在大力改善营商环境,加强经济发展的新旧动能转换,并积极推动高质量发展。这种改革热诚和发展干劲,让我们对未来中国的治理转型和发展换档充满信心。但是,不应忽视不同地区的起点和路径存在本质上的差别。一刀切地要求欠发达地区也齐头并进,不仅无助于降低地区间差距,而且可能使欠发达地区错过赶超的机遇。

在国家治理体系与治理能力现代化的进程中,市场制度和政府管理的转型与变革至关重要。目前中国东南沿海地区已经进入经济发展与政府管理的良性循环,经济发展推动政府创新,政府变革又促进经济发展。但是,许多欠发达地区面临的难题是经济不发达且产业结构亟待转型,政府作风和效率都有待提升,二者相互掣肘而陷入死循环。

面对欠发达地区的双重挑战,政府治理应该如何突围?究竟是“仓廪实而知礼节”,只有经济发展起来了才有可能实现政府变革,还是首先“做对治理”并实现政府善治,才能推动经济腾飞?这个“鸡生蛋蛋生鸡”的问题,对于合理确定一个国家和地区的发展策略至关重要,但却并非可以轻松回答。

一方面,如果认为欠发达地区政府可以通过照搬发达地区的治理做法而促进经济发展,那么就忽视了治理本身的情境嵌入性和路径依赖性。如果时间回到四十年前,发达地区的政府和现在欠发达地区的并无二致,在贪腐和懒政方面甚至“有过之而无不及”。值得注意的是,欠发达地区缺乏的恰恰就是发达地区目前所具备的政府治理特征,比如廉洁高效和勤政爱民。两类地区处于相差十年乃至数十年的治理鸿沟,这使来自发达地区的许多善意建议,就像“道德绑架”一样可能无法适用。

另一方面,坐等经济发展以后政府会随之而自动完善,则又走到了另一个极端。比如,许多发达国家和国际组织在亚非拉国家大把“撒钱”,期望通过对外援助而激活经济发展,并带动国家治理的转型和提升。这些方面的努力不可谓完全无效,但总体来说却收效甚微,甚至导致一些国家和地区的政府沦为独裁政府的寻租工具。中央政府在欠发达地区扶贫方面的强力“输血”,也同样导致类似的问题。这是因为经济发展需要一些不可或缺的必要条件,而这些条件却未必是当前发达地区普遍流行的标准做法。

这些方面的争论与难题,让笔者想到自己正在翻译的一本书——美国密歇根大学政治学者洪源远的《中国如何跳出贫困陷阱》。在这本书中,洪源远认为,上述两种非此即彼的观点都是经不起推敲的。实现欠发达地区的脱贫和赶超需要“第三条道路”,即她所谓的“三步走”的共同演进路径。首先,利用欠发达地区有且能用的一切资源禀赋和机会去激发经济起飞。然后,经济发展会反过来促进政府转型和改革,政府不跟进改革都不行。最后,转型升级的政府会维护经济发展成果,并使地区治理步入良性循环。至关重要的是,在经济起步阶段去建立市场所需要的制度,可能完全不同于经济起飞以后去维护市场所仰赖的治理。

十九大报告指出,“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”在不平衡不充分的发展方面,地区间差距的不断拉大是其中特别值得关注的重大问题,想方设法去提升欠发达地区的经济发展与政府治理,具有至关重要的国家治理意义。

按照洪源远的观点,通过地区间的产业转移,可以“先富带动后富”,从而发展出国内版的雁阵模式。这样一来,就可以使经济发展和国家治理像涟漪效应一样逐步外推,直至带动全国各地区共同发展。但值得注意的是,欠发达地区所面临的发展环境,已经远不是发达地区在改革开放伊始所面对的情势。比如,目前对环境保护、劳动者权益、安全生产等方面的要求,使错失发展良机的欠发达地区不可能再像发达地区一样,重走“先污染后治理”的发展老路。与此同时,东南亚和非洲等国家的地价、劳动力成本更加低廉,环保、安监等方面的门槛也更低,并对欠发达地区承接产业转移构成了威胁。因此,在全球产业链和价值链的快速迭代升级进程中,欠发达地区有可能很快被一跃而过,而无法像当年发达地区那样承接香港、台湾地区的产业转移。

由此可见,完全寄希望于地区间的产业转移,既不现实也没有可持续性,甚至会使欠发达地区陷入“污染天堂”的绝境。欠发达地区一方面要承接发达地区的产业转移,抓住经济发展的“第一桶金”;另一方面则要守住绿水青山,方能获得可持续发展的“金山银山”。归根结底,欠发达地区需要因地制宜地结合自身条件,利用那些可能会被发达地区视为落后或不够现代化的资源和做法,去探索属于其自身特有的发展路径。

欠发达地区此时所需要的药方,可能不是发达地区目前津津乐道的规范做法,而是它们过去行之有效而如今不受欢迎的策略。比如,当发达地区对规模小和有污染的投资项目说“不”时,欠发达地区却既无底气也无必要拒之门外。又如,当发达地区逐步建立专业化的招商引资部门时,欠发达地区可能仍然需要全员参与的“一窝蜂”运动。再如,当欠发达地区在短期内无法根治政府部门的作风时,维持和巩固“庇护主义”的政商关系,才有可能为企业利益提供不可或缺的保护。

由此可见,为欠发达地区提供一定的宽容和制度空间,使其能够差别化地逐步适应,可能是特别值得重视的课题。这意味着要对发达和欠发达地区区别对待,并为欠发达地区留足一定的调整期和适应期。无论是在推动基本公共服务标准化方面,还是实现营商环境优化方面,都需要认识到不同地区的巨大差距,否则政府垂直执行力强的体制优势就可能会转变为阻滞全面均衡发展的劣势。

在推动欠发达地区的发展方面,中央政府不仅责无旁贷,而且大有可为。特别是在推进欠发达地区的交通和市政基础设施建设、退耕还林和退耕还草、普惠性教育和医疗服务等方面,都可以为其发展奠定基础性条件。与此同时,随着央地政府对财权事责的分配逐步厘清,中央转移支付和财政扶持也会为欠发达地区提供更多机遇。此外,中央政府可以进一步推动发达地区与欠发达地区的“结对子”等帮扶政策,发挥区域统筹的协调作用,降低不同地区产业转移和承接所面临的制度障碍。

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欠发达地区所需要的药方,可能不是发达地区目前津津乐道的规范做法,而是它们过去行之有效而如今不受欢迎的策略。

2018年4月4日,航拍镜头下的甘肃折达公路考勒隧道口及周边环境。近日,这条扶贫公路被曝出存在质量问题。图片来源:视觉中国

(本文作者马亮为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授。文中所述仅代表个人观点)

目前,全国各地政府都在大力改善营商环境,加强经济发展的新旧动能转换,并积极推动高质量发展。这种改革热诚和发展干劲,让我们对未来中国的治理转型和发展换档充满信心。但是,不应忽视不同地区的起点和路径存在本质上的差别。一刀切地要求欠发达地区也齐头并进,不仅无助于降低地区间差距,而且可能使欠发达地区错过赶超的机遇。

在国家治理体系与治理能力现代化的进程中,市场制度和政府管理的转型与变革至关重要。目前中国东南沿海地区已经进入经济发展与政府管理的良性循环,经济发展推动政府创新,政府变革又促进经济发展。但是,许多欠发达地区面临的难题是经济不发达且产业结构亟待转型,政府作风和效率都有待提升,二者相互掣肘而陷入死循环。

面对欠发达地区的双重挑战,政府治理应该如何突围?究竟是“仓廪实而知礼节”,只有经济发展起来了才有可能实现政府变革,还是首先“做对治理”并实现政府善治,才能推动经济腾飞?这个“鸡生蛋蛋生鸡”的问题,对于合理确定一个国家和地区的发展策略至关重要,但却并非可以轻松回答。

一方面,如果认为欠发达地区政府可以通过照搬发达地区的治理做法而促进经济发展,那么就忽视了治理本身的情境嵌入性和路径依赖性。如果时间回到四十年前,发达地区的政府和现在欠发达地区的并无二致,在贪腐和懒政方面甚至“有过之而无不及”。值得注意的是,欠发达地区缺乏的恰恰就是发达地区目前所具备的政府治理特征,比如廉洁高效和勤政爱民。两类地区处于相差十年乃至数十年的治理鸿沟,这使来自发达地区的许多善意建议,就像“道德绑架”一样可能无法适用。

另一方面,坐等经济发展以后政府会随之而自动完善,则又走到了另一个极端。比如,许多发达国家和国际组织在亚非拉国家大把“撒钱”,期望通过对外援助而激活经济发展,并带动国家治理的转型和提升。这些方面的努力不可谓完全无效,但总体来说却收效甚微,甚至导致一些国家和地区的政府沦为独裁政府的寻租工具。中央政府在欠发达地区扶贫方面的强力“输血”,也同样导致类似的问题。这是因为经济发展需要一些不可或缺的必要条件,而这些条件却未必是当前发达地区普遍流行的标准做法。

这些方面的争论与难题,让笔者想到自己正在翻译的一本书——美国密歇根大学政治学者洪源远的《中国如何跳出贫困陷阱》。在这本书中,洪源远认为,上述两种非此即彼的观点都是经不起推敲的。实现欠发达地区的脱贫和赶超需要“第三条道路”,即她所谓的“三步走”的共同演进路径。首先,利用欠发达地区有且能用的一切资源禀赋和机会去激发经济起飞。然后,经济发展会反过来促进政府转型和改革,政府不跟进改革都不行。最后,转型升级的政府会维护经济发展成果,并使地区治理步入良性循环。至关重要的是,在经济起步阶段去建立市场所需要的制度,可能完全不同于经济起飞以后去维护市场所仰赖的治理。

十九大报告指出,“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”在不平衡不充分的发展方面,地区间差距的不断拉大是其中特别值得关注的重大问题,想方设法去提升欠发达地区的经济发展与政府治理,具有至关重要的国家治理意义。

按照洪源远的观点,通过地区间的产业转移,可以“先富带动后富”,从而发展出国内版的雁阵模式。这样一来,就可以使经济发展和国家治理像涟漪效应一样逐步外推,直至带动全国各地区共同发展。但值得注意的是,欠发达地区所面临的发展环境,已经远不是发达地区在改革开放伊始所面对的情势。比如,目前对环境保护、劳动者权益、安全生产等方面的要求,使错失发展良机的欠发达地区不可能再像发达地区一样,重走“先污染后治理”的发展老路。与此同时,东南亚和非洲等国家的地价、劳动力成本更加低廉,环保、安监等方面的门槛也更低,并对欠发达地区承接产业转移构成了威胁。因此,在全球产业链和价值链的快速迭代升级进程中,欠发达地区有可能很快被一跃而过,而无法像当年发达地区那样承接香港、台湾地区的产业转移。

由此可见,完全寄希望于地区间的产业转移,既不现实也没有可持续性,甚至会使欠发达地区陷入“污染天堂”的绝境。欠发达地区一方面要承接发达地区的产业转移,抓住经济发展的“第一桶金”;另一方面则要守住绿水青山,方能获得可持续发展的“金山银山”。归根结底,欠发达地区需要因地制宜地结合自身条件,利用那些可能会被发达地区视为落后或不够现代化的资源和做法,去探索属于其自身特有的发展路径。

欠发达地区此时所需要的药方,可能不是发达地区目前津津乐道的规范做法,而是它们过去行之有效而如今不受欢迎的策略。比如,当发达地区对规模小和有污染的投资项目说“不”时,欠发达地区却既无底气也无必要拒之门外。又如,当发达地区逐步建立专业化的招商引资部门时,欠发达地区可能仍然需要全员参与的“一窝蜂”运动。再如,当欠发达地区在短期内无法根治政府部门的作风时,维持和巩固“庇护主义”的政商关系,才有可能为企业利益提供不可或缺的保护。

由此可见,为欠发达地区提供一定的宽容和制度空间,使其能够差别化地逐步适应,可能是特别值得重视的课题。这意味着要对发达和欠发达地区区别对待,并为欠发达地区留足一定的调整期和适应期。无论是在推动基本公共服务标准化方面,还是实现营商环境优化方面,都需要认识到不同地区的巨大差距,否则政府垂直执行力强的体制优势就可能会转变为阻滞全面均衡发展的劣势。

在推动欠发达地区的发展方面,中央政府不仅责无旁贷,而且大有可为。特别是在推进欠发达地区的交通和市政基础设施建设、退耕还林和退耕还草、普惠性教育和医疗服务等方面,都可以为其发展奠定基础性条件。与此同时,随着央地政府对财权事责的分配逐步厘清,中央转移支付和财政扶持也会为欠发达地区提供更多机遇。此外,中央政府可以进一步推动发达地区与欠发达地区的“结对子”等帮扶政策,发挥区域统筹的协调作用,降低不同地区产业转移和承接所面临的制度障碍。

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